财政自治及其在中国的实践—

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1、财政自治及其在中国的实践—【摘要】文章从财政自治的基本内涵切入，考察了财政自治在西方发达国家的实现形，并指出了财政自治的基本条件；同时紧密结合中国政治经济体制和政治发展的现状与趋势，重点阐述了财政自治在中国的实践及其类型，界定了民族自治地方财政自治权限及范围，论述了加强对民族自治地方财政自治研究的理论价值和现实意义，从而向人们揭示了中央与地方关系发展的未来目标模式。【关键词】财政自治；民族自治地方；分税制【正文】　　财政关系是中央与地方关系的一项重要内容，是政府间关系的神经系统，因为财权是各级政

2、府利益的最重要体现，财权、财力在各级政府间的分配量度，直接关系到中央、地方政府各自利益的满足程度或实现程度。而财政的强制性和无偿性决定了财政的政治性，财政的强制力量来自国家的政治权力和政府的权威，政府能否顺利、及时征集到预定的税收，是国家能力的一个重要标志。同时，中央对地方控制有效，其中一个重要体现是地方政府应当上缴中央的财政收入能够顺利地上缴中央，若地方利益过分膨胀，不仅冲击中央政府的财政收入，而且削弱国家宏观调控能力。因此，如何在中央与地方之间安排税金收入的分配比例，涉及中央与地方的关系和国

3、家的统治能力，是一个十分敏感的政治问题。西方发达国家大多通过分税制的制度安排、以地方财政自治为基础和中央财政平衡作保障来确保中央与地方[1]财政关系的良性互动。中国自1994年进行了财政体制的全面创新，推行中央与地方分税制的改革，从制度上为彻底解决改革进程中的深层次矛盾——中央与地方关系提供了一条根本途径，也为财政自治在中国的良性发展奠定了坚实的基础。　　一、财政自治及其实现形式　　对于财政自治（FinancialAutonomy）的认识，目前国内外学者尚未达成共识，有的认为没有财政自治，自治就

4、不能得到保障。我们认为，财政自治在世界许多国家的财政立法和财政实践中是客观存在的[2]，其内涵是指在一国宪法和财政法规所确定的框架内，地方政府依法自主地决定和管理本地区财政事务的制度。财政自治权限和自治程度由该国宪法和财政法规作出规定，并且与该国经济资源配置方式、民主政体和其他非经济因素（如历史和文化传统等）密切相关。在西方资本主义国家大多保持着地方政府的自治体制即地方自治（LocalAutonomy），在中央与地方财政关系中普遍采用了分税制财政体制，但分税制的内容和与之相应的财政自治权限却是千

5、差万别的。归纳起来，目前国外分税制的基本模式有如下三种：　　1.美国模式：财权分散，财力相对集中。财权分散，是一种明确的分权式的分税制模式，联邦、州、地方三级政府各司其职，各有自己的税收，各为自己的税收立法，当然州与地方税法不得与联邦税法相抵触。财力相对集中，是指在三级政府的财政分配格局中，联邦一级收入占较大比重。自70年代以来，美国税收收入的划分基本保持在中央占6成、地方占4成的六四开水平上。　　2．法国模式：财权集中，财力集中。这是一种财权、财力双集中的分税制模式，不仅税收管理权限集中于中央

6、一级，从税收立法到具体的税收条例、法令均由财政部统一制定，地方政府只能按国家的税收政策与法令执行，而且在税收收入划分上，中央一般占到总收入的75％左右，呈现七三开的分配格局。　　3．日本模式：财权适度分散，财力有效集中。日本在财政体制上的集权或分权程度趋于中性，也就是介于美国模式与法国模式之间。在日本，地方政府根据自治原则，有权决定征收何种地方税，但是为了防止因税收分权导致地区间的税收失衡，中央政府设立了“课税否决制度”，即允许地方政府在地方税法列举的税种范围内，自行决定开征地方税，但若地方政府

7、的征税计划超出了这个范围，其新开征税种须经自治大臣批准。所谓财力有效集中，是指中央和地方在收入分配上保持2／3与1／3之比，而在支出格局上保持1／3与2／3之比，财力的这种转移通过形式多样的税收调整制度得以实现，旨在加强中央的宏观调控能力。[3]　　以上三种模式，从中央与地方权限划分，理论界将他们归纳为地方分权和中央集权两种类型：（1）地方分权型主要在联邦制和分权制国家，它们的特点是地方政府自主权较大，有相当的独立性，中央与地方的财政收支划分比较明确，各自自求平衡，地方政府对中央政府依赖很少。在

8、财力分配上中央财政的收入不占绝对优势，有的甚至少于地方财政的收入。根据世界银行《1988年政府财政统计》，在6个发达的联邦制国家中，中央财政收入占全国财政收入比重最低的是加拿大，只有39．3％；最高的是奥地利和澳大利亚，均占70％左右。在支出上，这些国家中央对地方的拨款比较少，不占重要地位。如美国、德国、澳大利亚等即属此类型。（2）中央集权型主要在单一制的发达国家，也称中央集权制国家。这些国家中央政府的权限较大，在财力分配上，中央财政的集中程度也较高，中央财政收入一般占全国财政总收入的比重达到7