改进我国预算控制和预算会计核算的设想

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1、改进我国预算控制和预算会计核算的设想一、引言　　政府提供的公共产品和服务对于公众利益非常重要，但通常不存在外部市场对其进行评价和调整。与私营企业的运作相比，预算在政府的计划、控制及业绩评价中具有更重要的作用。预算不仅是公共资源的配置机制，而且是约束政府财政行为的制度框架。首先，预算是公共政策的表达方式和政府年度财务收支计划，也是政府取得和使用财务资源的主要依据。其次，预算是政府运作中广泛使用的控制工具。预算对特定用途的资金既有授权也有限制，政府单位必须从预算授权和预算限制两个方面证明其受托责任。（注：GASB，Codifi

2、cationofGovernmentalAccountingandFinancialReportingStandardsasofJune30.2002，pp.B-13.）同时，预算是立法机构对行政机构的立法控制和行政机构上级对下级行政控制的一种工具。立法机构根据拨款分类的详细程度，对行政机构实施不同程度的控制。行政机构也可以对下属单位规定更详细和更具体的支出分类和月度及季度支出上限（也称为分派），从而限制其下属单位。再次，预算提供了一个业绩评价的基础。将实际结果和法定预算相比较，能够提供有助于使用者评估资源是否已经获得以及

3、资源是否按预期目的使用的信息。最后，预算也是一种财政资金监控者和使用者之间的信息沟通手段。　　考虑到预算和预算控制的重要性，除了强化预算的法制性——预算编制和批准需要遵循严格的法定程序外，政府会计还需要运用预算账户和会计账户的匹配以及保留支出会计对财政资金进行控制，并提供财务信息，以便：（1）在行政机构内部，行政机构在机构领导设定的限额内支出，并证明与该限制是一致的；（2）行政机构在立法机构设定的限额内支出，并证明其遵循法律、法规、预算和财务限制条款的情况。（注：弗里曼、肖尔德斯著：赵建勇等译，《政府与非营利组织会计理论与

4、实务》（第7版），上海财经大学出版社，2004年3月第1版第62页。）这通常由政府会计中的预算会计来执行。　　然而，我国现行预算会计制度以收付实现制为基础，会计核算不充分，只记录各个预算科目中的实际发生数，并不记录估计收入数和预算授权数，更不用说进行预算控制和提供预算比较信息了。在这种框架下，无论是支出机构还是核心财政部门，都难以在预算执行过程中追踪各种收入来源和每个支出类别下的预算数据与实际数据的差异，而这种追踪却是对预算批准和执行过程进行控制的前提。因此，实现政府会计（预算会计）的基本目标——合规性控制变得极为困难。针

5、对以上问题，笔者建议我国的预算会计制度应设置与会计账户相匹配的预算账户，将预算基础由收付实现制拓展为责任制，使用保留支出会计，提供预算比较信息，以改善预算控制，确保公共资金的安全完整和合规性目标的实现。　　二、预算账户的设置　　鉴于政府预算的重要性以及预算的刚性约束，政府应采用预算会计方法来追踪政府预算的批准和执行全过程，并提供预算比较信息。政府需要在实行法定年度预算的会计主体（如采用固定预算的政府基金或特种收入基金）账户体系中同时设置相匹配的预算账户和会计账户，包括估计收入、拨款和保留支出（保留支出是指已订购但尚未收到的

6、产品和服务的成本）三类总分类账户及明细分类账户，用以详细记录和反映预算的批准和执行情况；会计账户包括收入和支出两类总分类账户及明细分类账户，用以详细记录和反映经济业务的实际发生情况。设置收入和支出的明细账户是为了对每一种收入来源和每一种拨款实施更详细的预算控制。明细账户的设置由法律和有效的财务管理决定，会计账户和预算账户的设置要匹配和一致，会计账户的详细程度应不低于预算账户，同时要注意对法定预算中的每一种收入来源和每一种拨款都设立一个独立的明细账户。此外，基金转账（注：政府会计中，基金指拥有自我平衡账户体系的一个财务和会计

7、主体。每个基金主体都与某一特定公共产品或服务有关。）和发行债务收益要在两个附加的预算总分类账中记录和核算，估计其它筹资来源和估计其它筹资用途。　　为在账户中直观地反映预算的执行情况，预算账户和会计账户需要进行融合，即估计收入账户和收入账户相匹配，拨款账户、保留支出账户和支出账户相匹配，估计其它筹资来源与其它筹资来源相匹配，估计其它筹资用途与其它筹资用途相匹配。也就是说，在政府的收入账户和支出账户中，需要同时记录和反映来源于预算账户的预算数额以及来源于会计账户的实际发生数额。通过计算账户余额，收入账户和支出账户就可以随时反映

8、出预算的待执行数额，包括收入的待收取数和支出的待支付数或剩余开支授权数额。设立预算账户，并对预算的批准和执行全过程进行会计记录，这是政府为加强预算管理而采用的一种重要的会计方法，从而形成了政府会计中的预算会计。　　预算会计除了需要设置估计收入、拨款、保留支出总分类账户和明细账户外，还需设置保留支出储备账