行政处罚权与刑罚权的纠葛及其厘清

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1、行政处罚权与刑罚权的纠葛及其厘清【内容提要】行政处罚权与刑罚权作用范围的界限不清，主要原因在于国家权力在行政和司法之间的划分上存在问题，因而梳理基本的权力结构关系对于理解和界定行政违法和犯罪具有重要意义。对于行政性犯罪的认定，应特别考虑行政违法性的存在，而从权力运作的角度看，即表现为特定行政机关的权力行使，而这一权力行使对于相应案件的犯罪认定具有重要意义。行政违法责任与刑事责任的功能不同，其反映的是权力运作关系的不同，因而当同一行为既是行政违法又构成犯罪的情形下，行为人承担两种不同的责任，并不存在责任的充分评价问题。【关键词】权力分配/行政违法性/刑事违法性/行政违法责任/刑事责

2、任行政违法和以违反行政性法律、法规为前提的所谓行政犯罪之区分，行政犯罪之刑法解释及认定，以及行政处罚与刑事追究之衔接问题，在今日之法治语境下进行研究，不单纯是一个纯粹的学术问题，更主要地表现为一个实践问题。而对这类问题研究之切入，在规范层面去探索进路，是当前之主要研究视域，即所谓以行政刑法或者行政犯为基本范畴进行所谓之本体研究，而又以比较法方法作为主要研究方法，以德国、日本法律实践和理论来分析中国的情形。这种视域和方法，不可谓不当，但是对于中国行政处罚权与刑罚权（实质上是行政权与司法权）之关系问题，在这种研究框架下是难以澄清的，而在此基础上形成的理论，也如摆在花坛里的盆花，虽然鲜

3、艳、茂盛，却和下面的土壤没有直接关系。本文试图将研究视角作必要的转换，从权力分配与重叠的角度进行基础性的现象分析，进而基于现象观察，抽象出问题脉络，为解决问题提供思路。上述问题的实质在于，行政处罚权与刑罚权的划分、衔接以及因为权力作用范围重叠而形成冲突和解决，因而本文的切入点就从权力的分配开始，并于权力的实现结束。一、行政处罚权与刑罚权纠葛的宪政视角权力分配首先是个政治问题，其次才是法律问题。国家基本权力在不同国家机构中的划分也是如此。公权力在国家层面作不同的组织架构的分配，并以宪法予以确认，这是当今宪政的基本任务和主要内容之一。在我国虽然并不提倡“三权分立”的权力分配、实施及相

4、互制约框架，但是基本权力在不同国家机构之间的划分、实施及相互之间一定程度上的制约，在宪法上仍十分清晰地被表现出来。不过，不容否认的是，在我国，司法权的功能、独立性和强度都受到行政权（有时还来自于立法权）的挤压，对司法权性质的定位也与一些法治发达国家不尽一致。行政权在社会规制方面的作用，在一定程度上替代了司法权应发挥的作用，这集中体现在行政处罚权的作用宽广和行政强制教育措施权的存在。①在一定历史时期，国家在社会规制方面偏重行政权无可厚非，但是，当法治作为社会核心价值提出并着手建设时，以宪政维度来重新分配并平衡各种国家权力时，则对行政权应作重新的审视。司法权本身具有内敛的性质，其运行

5、完全依照既有法律来运作。从目前的司法权运作看，虽然存在一定的自我创设权力的事例，但是总体上司法权施加的范围是比较清晰的。不过，当这种权力与行政权重叠的时候，就存在模糊的状态，这并不表明司法权进入到了行政权作用的空间，而是行政权作用的界限是模糊的，并有意、无意地在一定程度上替代了司法权应作用的空间。刑罚权，作为一种实体性、终局性的权力，其性质应归属于司法权，从国家权力分配而言，是由法院来行使的，集中体现为定罪和量刑的权力。当然，如果从广义上讲，制刑权（立法机关行使）、动刑权（侦查机关行使）、求刑权（检察机关行使）和行刑权（刑罚执行机关行使），也可以视为刑罚权的组成部分。不过，真正具

6、有确定案件性质和决定某人具有刑事责任以及是否给予刑罚处罚的，只能由典型意义的司法机关即法院来完成。行政处罚权是行政权的一种形式，根据行政法律由不同的行政机关行使，这种权力也是实体性且具有终局性的权力。所谓行政权替代了司法权的行使，以刑事法为本位，集中表现为行政处罚权替代了刑罚权的行使。具体而言，就是本应由刑罚权（狭义的）来处理的案件，却由行政处罚权进行终局处理。这一问题实际又包含了两个层次：(1)在宪政框架下进行权力分配，将本应由刑罚权解决的问题，交由行政处罚权来解决，比如劳动教养权、部分剥夺人的自由和财产的权力（行政拘留、行政罚款）在目前体制下都被视为行政权的范畴。(2)在权力

7、现实运作层面，行政处罚权的行使基于各种主客观原因而事实上替代了司法权应作用的事项。第一个层次是非常基础而复杂的问题，是一个纯粹的宪法问题；第二个层次则可以从操作层面上探讨，当然这个层次的探讨也不可避免地涉及第一个层次的问题，或者说，导致后一层次问题更深刻的原因在于第一个层次。第二个层次上的问题，即通常所说的“以罚代刑”的问题。尽管“以罚代刑”多指经济类案件中，以行政处罚来解决，而不做刑事案件处理。然而，倘若对现象进行观察，会发现在治安、公共安全、社会管理等诸多方面都存在这类问题。