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1、公共政策3我国公共政策执行力的结构分析王学杰[摘要]公共政策执行力是具有复杂结构的向量(即具有大小和方向),提高公共政策执行力不仅要提高政策执行的效率,而且要控制政策执行的方向。我们可以把政策执行力理解成政策执行主体的行动力,而政策执行主体的行动力又是主体自身结构和政策执行客体、政策执行制度、政策执行资源、政策执行环境等因素的函数。用结构分析的方法观察我国政策执行,能够很好地认识我国政策执行不力的深层原因。[关键词]公共政策;执行力;结构因素[中图分类号]C934[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2008)07-00
2、62-04一、公共政策执行力是有复杂结构的向量二、公共政策执行力的构成要素及其相互关系公共政策执行力是近年来学术界研究的热点之一。虽公共政策执行力实质上是政治执行力。美国政治学者然学术界尚末形成对公共政策执行力的统一认识,但是多弗兰克·J·古德诺指出:“政治功能与国家意志表达和执数学者是从政策执行的“能力”角度来界定公共政策执行力行都有关系———与前者的关系是根本的,与后者的关系是[2]的。如周国雄认为“选择‘政策执行的能力和效力’作为公第二位的。”在我国,党的路线、方针、政策以及人民代表共政策执行力的基本内涵应当具有研究的可行性
3、,并且也大会的决议通过法定程序可以上升为国家意志,因此,我国[1]基本符合学术界对政策执行研究的主导思想。”公共政策执行力主要是指执行党的路线、方针、政策和国家笔者不完全同意上述观点。政策执行能力与政策执行的宪法、法律、人大决议以及政府制定的政策法规的行动力是两个不同的概念,前者强调政策执行者可能发挥的作力。如果对其进行分析,就会发现公共政策执行力具有多用,仅仅是实现政策目标的条件;后者强调政策执行过程中要素构成的复杂结构特点:沿政策目标指向所形成的力量,即决定政策执行结果是否一是政策执行主体。政策执行主体是指执行政策的机符合政策
4、目标要求的内在品质。显然政策执行力包含了执构和人员。为了分析方便,本文把政策执行的机构和人员行能力和着力方向两个基本因素,是有复杂结构的向量(有限定为政府机构和政府官员。政府机构是按照官僚制的基大小和方向的量)而不是标量(只有大小而没有方向的量)。本架构,以稳定的权责关系为运行支撑而形成的庞大系统。执行能力是基础,执行方向是灵魂。执行能力仅仅具有大一级政府的基本构成元素是官员,由官员构成部门,由部门小的规定性,而没有包含方向的规定性,而方向恰恰是政策组成政府,形成了官员———部门———政府的复合结构。政执行力的本质。如果把政策执行
5、力定义为政策执行能力,府又分为中央政府和若干层级的地方政府,形成了政府的就抽掉了其中最重要、最具本质性的因素,必然会产生极大层次结构。因此,庞大的政府系统是由不同的部门和不同的行为误区。实际上政策执行能力强未必政策执行力就的层级构成的纵横交错的复杂体系。这种复杂的政府结构高,因为政策执行能力还有是否充分发挥和正确发挥的问使得政策执行也成为复杂的过程。中央的政策精神,经过题。改革开放以来,各级政府官员执行政策的能力是不断不同层级地方政府和不同政府部门过滤之后,会发生政策提高的,但是政策执行力却并没有随着执行者能力的提高走形、扭曲现象
6、,这是各地方、各部门按照自己的意志来“理而同步提高,相反还出现了“上有政策、下有对策”等严重问解”和“执行”政策的必然后果。层级和部门越多,政策的走题,成为中央政令执行不畅的主要原因。因此,提高政策执形和扭曲就越严重。不同的地方和不同的部门之间以及他行力不仅要提高政策执行的能力,更重要的是要确保按照们与中央政府之间也可能发生利益矛盾,政策执行中就会政策目标所规定的方向正确执行政策。发生地方、部门之间以及地方、部门与中央政府之间的利益笔者试图从结构分析入手,提出公共政策执行力的一冲突。政策执行的结果往往就取决于中央、地方、部门之间种
7、分析角度。利益的博弈。3本文是2007年国家社会科学规划课题《着力提高公共政策执行力》(立项批准号:07BZZ024)的阶段性成果。622008年第7期总第277期©1994-2010ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreserved.http://www.cnki.net公共政策但是,无论是哪种政府结构,政策执行归根到底是由政共政策执行是一个复杂的运行系统,它必然与外界发生信府官员承担。因此,分析公共政策执行主体一定要抓住政息和能量的交换,只有不断向政策
8、执行系统注入信息和能府官员这个最活跃的因素。在我国社会转型期,利益多元量,才能维持它的有效运转。向政策执行系统注入的信息化的趋势使得政府官员客观上已经成为利益集团的成员或和能量就是政策执行所需要的资源,它主要包括人财物、信者被利益集团所俘获。他们执
