加强政府项目投资控管的设想

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1、加强政府项目投资控管的设想　　随着经济的快速发展和城市化进程的加快，近几年，我市政府投资项目逐年递增。据统计，“十五”期间，杭州市政府投资项目共投入财政性基本建设资金亿元。政府投资项目大多数是为社会提供公共产品，如城市道路桥梁等城市基础设施建设，城市绿化、文物保护、生态环境建设，水利基础设施建设，文教卫体、公检法司等公益设施建设等。从理论上说，政府投资项目应该比一般项目具有更严格的管理程序，因为它更容易受到社会各界舆论的关注。但是就目前情况而言，政府投资项目投资失控、三超现象（即概算超估算、预算超概算、

2、决算超预算）、追加资金的情况一定程度的存在,这不仅使建设项目投资效益下降，而且导致政府对基建投资的控制力的削弱。　　　1.项目前期工作深度不够，论证不充分。按照我国现行的政府投资建设程序，一个建设项目从计划建设到建成投产，一般要经过决策阶段、设计阶段、实施阶段和交付使用阶段。据有关资料分析，决策阶段和设计阶段对项目投资费用所造成的影响比例达到90%以上，可见，项目投资控制的关键和重心在于项目的前期准备阶段。但在实际工作中，相当一部分的项目不重视前期管理，前期工作粗糙，论证不充分，导致施工过程设计变更频繁

3、，项目投资完全不能掌控，甚至有的建设单位为了争项目故意先压缩规模和投资估算，待项目立项批准或开工后，再要求追加投资，制造“钓鱼工程”。由此，使项目决策部门依据项目建议书做出的决定势必存在很多后遗症。　　　2.在勘察设计阶段，设计单位缺乏投资控制意识。在项目做出投资决策后，控制工程造价的关键就在于设计。但目前暴露出来的问题：一是长期以来设计费的取费标准以投资额为基数，使得设计单位及设计人员往往片面追求经济利益，忽略设计方案的经济性问题，几乎所有初步设计方案中的建设规模和项目投资额都超过了批准文件的设计要求

4、。二是设计人员缺乏精心设计思想，设计保守造成工程成本提高，投资浪费；或者初步设计阶段考虑不周，致使某些方案与之后施工图方案有较大的出入，造成设计屡次变更，进而引发一系列的投资追加。如我们在工程评审工作中发现某工程因设计单位未考虑工程所在地地质情况差而相应采取的地基加固处理措施,工程实施中通过设计变更,对路基采用水泥搅拌桩和对圆木桩地基进行加固处理，最终增加造价约600万元，仅此一项就占工程实际总造价16%。三是初步设计方案出来后的概算编制质量不高，概算不能真实地反映项目总投资的全貌，漏项、多列、重复计算

5、的情况很多，有些因为设计本身不到位，造成某些子项人为估算，使得概算缺乏科学性、准确性，失去了执行的刚性，不能达到控制投资的目的。　　3.项目工程实施阶段管理不够规范，缺乏对投资的有效控制。应该说，当项目进入实施阶段时，投资控制的任务主要落实在建设单位身上。但目前由于建设管理模式的局限性和建设单位专业管理水平有限以及控制造价的激励机制尚未形成等原因，导致对工程管理不善，引起工程造价的失控。　　现有政府项目建设管理模式是由项目使用单位提出建议书，经政府有关部门可行性研究通过后给予立项并安排资金，使用单位根据

6、批准的有关文件，组建基建班子进行建设。在这种模式下，建设单位实际上与使用单位合二为一，产生的弊端就是，建设单位作为项目建成后的收益人，缺乏控制投资的内在动力机制，往往从满足自身需要出发，在施工过程中擅自变更合同内容，提高标准档次，出现“工程干了再说，资金不够可以向上争取”的局面。另一方面，由于大部分的建设单位都是临时组建的基建班子，通常缺乏应有的建筑技术和工程经济等相关知识，不完全清楚投资规律和基本建设程序，不能掌握并运用先进的项目管理方法。因此，难免出现各种管理不善的现象，比如在工程发包阶段，对招标文

7、件的编制和合同的签定上，针对性不强，造成施工单位通过各种手段钻空子、扯皮；有些应招投标的工程没有经过招投标程序，违背了国家有关法律法规；在施工过程中，对联系单的签证把关不严等等问题，也是导致投资“三超”的又一个主要原因。　　　4.政府相关部门对项目投资监管不够充分，责任追究制度不健全。发改委、财政、建设、审计以及监督等行政管理部门对政府投资项目管理上履行着各自不同的职责。发改委虽然在承担了项目建设内容和规模、建设标准以及投资估算、概算的审批职责，但是对项目设计阶段、实施过程中超规模、超投资的问题没有有效

8、的控制管理手段。财政部门自1994年起收回原委托建行代行的职能后，加强了对政府投资项目的预决算审核工作，但是由于事后决算的局限性，使得财政部门对投资的控制管理也陷于被动。近几年来，有关管理部门陆续出台了一些规范性文件，加强了工程招投标管理，但是“低价中标，高价结算”的情况普遍，市场监管，责任追究机制尚未有效地建立起来。　　　近几年来，我市财政部门在加强项目管理，规范、有效、节约使用财政性建设资金方面开展了大量的创造性的工作，对控制项目总投资