凤凰古城收费事件

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1、凤凰古城收费事件2013年4月10日起，凤凰古城开始实行“一票制”，从此结束了免费时代。“凤凰古城收费事件”也在全国引起广泛热议，本文从行政法的视角对凤凰县人民政府行为的性质及其合法性、合理性和正当性等方面进行了分析并提出建议。因为沈从文先生的《边城》，凤凰古城成为中国历史文化名城，国家4A级景区，更被誉为“中国最美丽的小城”。除自然人文景观之外，“免费”也这座“湘西明珠”吸引着众多游客的主要因素之一。2013年4月8日，凤凰县人民政府通过了《凤凰县旅游景区门票管理办法(试行)》[1]。依该规定从当月10日起

2、，凤凰古城实行“一票制”，门票全价为148元，这座中国最美丽的小城从此结束了免费时代。一时间舆论哗然，举国关注，凤凰古城的游客人数也较往年同期锐减至3成。4月9日，凤凰县政府又出台《凤凰县旅游景区门票管理办法实施细则》[2]，对部分人群实行优惠票及免票制度。对于此次“凤凰古城收费事件”，笔者试从行政法视角对凤凰县人民政府的行为进行相关分析。一、凤凰县人民政府行为的性质1、县政府制定的两个文件属于地方政府规范性文件此次收费的依据是县政府的两个文件，《关于印发凤凰县旅游景区门票管理办法(试行)的通知》和《关于印发

3、凤凰县旅游景区门票管理办法实施细则的通知》。为了厘清凤凰县人民政府行为的性质，有必要对这两个文件的法律性质进行准确定位。首先，两个文件的发文机关均为“凤凰县人民政府”，其制定主体为县级地方政府，根据我国《立法法》及相关法律法规，县级地方性政府没有权进行“立法”。因此，这两个文件并非法律性文件。其次，就其内容看，文件规定的是关于对凤凰古城游客进行收费的问题，为进入凤凰的游客设定了义务，规范了不确定人的行为，具有一定的规范性，故均为规范性文件。最后，就其适用效力来看，该规范性文件适用所有进入凤凰的游客，具有普遍性

4、约束力，可以反复适用。故此，凤凰古城管理部门据以收费的依据应当是地方政府规范性文件。2、县政府的行为属于抽象行政行为行政行为是指行政主体为实现国家行政管理目的、行使行政职权和履行行政职责所实施的一切具有法律意义、产生法律效果的行为。[3]据此，凤凰县人民政府做出收费决议的行为当属于行政行为无疑。抽象行政行为是与具体行政行为相对应的一类行政行为，二者属于行政法中对行政行为的一种最基本的分类，是以其功能和对象的不同作为标准而进行的划分。抽象行政行为，是指行政主体针对广泛、不特定的对象设定的具有普遍约束力的行为规范

5、的活动。而凤凰县人民政府制定的上述文件，恰恰是针对不特定的广泛主体设定的有普遍性的拘束。因此，凤凰县政府制定文件的行为当属于抽象行政行为。二、县政府行政行为的法律分析1、县政府的行政行为的合法性分析行政合法性原则，又称依法行政原则或行政法治原则，是指行政机关行使行政权力、管理行政事务，必须依法进行。即一切行政活动都必须以法律为依据，任何行政法律关系主体不得享有法外特权，越权行为是无效行为，违反行政法律规范的行为应导致相应的法律后果，一切行政违法主体必须承担相应法律责任。该原则是近代行政法的基本原则之一，也是其

6、首要原则。依法行政原则是法治原则在行政法中的体现，它的基本内涵就是要求政府守法，要求行政活动的主要方面以及主要环节都要以法律规范为依据，行政机关只能在法定的权限范围内活动，越权无效。依照现行通说认为，其基本内容为：一、行政组织法定，即行政组织的设置、编制以及权限划分，必须由法律规定，越权无效。二、法律保留与法律优位，法律保留即对于重要事项如涉及公民的基本自由和权利的事项、国家的基本制度或重要制度的设定等只能由法律规定，其他规范不得越位规定，法律也不得将其授权其他机关规定;法律优位即对于不同效力层级的规范，上位

7、法优于下位法。三、符合法律规定，主要包括形式合法和实质合法。形式合法是指行政主体的管理活动必须符合法律的规定;实质合法是指其管理活动必须符合法律规定的内在精神和要求。凤凰县人民政府本身的合法性显而易见，收费行为又只是普通的政府管理行为，故在此，我们主要对其形式合法性和实质合法性进行探讨。根据我国现行法律法规，行政规范性文件不得设定以下事项：(1)行政处罚事项;(2)行政许可事项;(3)行政强制措施;(4)行政收费事项，除省级人民政府省财政主管部门省价格主管部门依法制定的规范性文件外任何其他机关部门的行政规范性

8、文件不得设定行政收费项。而凤凰县政府的收费行为恰恰是行政收费事项，故需要省级相关部门的批复。此次收费依据为湖南省物价局公开批准凤凰古城收费的湘价函[2012]32号文。其批文内容为：“……规范后的凤凰古城风景名胜区门票包含游览参观沈从文故居、熊希龄故居、杨家祠堂、东门城楼、虹桥艺术馆、沱江泛舟、崇德堂、万寿宫和古城博物馆等9个景点，普通票价为每人次148元。”根据该批复，凤凰古城中沈从文故居等9景点