征收农民房屋和土地的宪法法律问题.doc

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1、征收农民房屋和土地的宪法法律问题【摘要】强征农民房屋和土地，将农民由农村赶到政府人为打造的城镇，大规模搞所谓工业化、城镇化，非但不是实现宪法序言提出的农业现代化的手段，而且损害和动摇了宪法确立的农村土地集体所有制地位以及农村统分结合的双层经营体制，侵犯了农民的土地承包经营权和宅基地用益物权等法定权利。准确、完整地理解宪法有关征收条款的规定，对于严格依宪、依法征收农民房屋和土地，保障农民合法权益，具有重要意义。【关键词】农业现代化；集体所有制；经营体制；土地承包权；宪法征收条款　　这些年来，特别是最近几年，由地方政府一手主导的土地和房屋征收已从城市向农村急速地大规模扩展

2、。虽然2008年党的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出要“改革征地制度”，“逐步缩小征地范围”，[1]但是，不少地方对这一要求置若罔闻。2010年11月2日，《新京报》就报道：受土地财政的驱使，全国20多个省市已经掀起了规模浩大的“拆村”风潮，这些地方政府打着城乡统筹、新农村建设、旧村改造、小城镇化等各种旗号，违背农民的意愿，强拆民居，拿走宅基地，无数的农民正在“被上楼”。[2]该报道引起极大震动。一周后的11月10日，温家宝主持召开国务院常务会议，强调要“开展农村土地整治”，“把维护农民合法权益放在首位”，“坚决制止违背农民意愿搞大拆大建”

3、。[3]2011年7月20日，温家宝主持国务院常务会议再次强调，要依法保护农村耕地和农民宅基地物权，严禁侵害群众权益。[4]但时至今日，“拆村”风潮并未得到有效制止，拆迁过程中发生的一连串的冲突和血腥故事时常见诸媒体。　　看来问题已相当严重，上述《新京报》就引用中央农村工作领导小组副组长陈锡文的话说：“这场和平时期大规模的村庄撤并运动是古今中外，史无前例，如果得不到有效遏制，恐怕要出大事。”[5]强征农民房屋和集体所有土地，将农民赶出家园，将会出什么样的“大事”，本文姑且不论，这里要提出的是，农村的房屋和土地征收是相当复杂的问题，这么多年来，各级党委和政府不断强调要依

4、宪和依法执政，特别是要依法行政，但是，在涉及九亿人口的农村工作中，特别是在涉及农民切身利益和农村发展方向的房屋和土地征收中，宪法和法律真正被放到应有位置了吗？宪法和法律的相关规定得到了准确的理解和切实的遵守、执行吗？　　一、工业化、城镇化与宪法序言中农业现代化的关系　　现在，工业化、城镇化是两个特别热门的语词。在网络上稍加搜索就会发现，大概自2003年左右开始，从东部沿海到西部边远地区的党委政府，都在频繁提出本地方的重要发展战略目标：加快推进工业化、城镇化以及与这“二化”紧密相联的农业现代化。用江苏省省长2010年在该省推进农业现代化工程会议上的说法，就是要坚持“新型

5、工业化、新型城市化、农业现代化‘三化同步’”。[6]11　　问题的关键是，地方政府似乎总认为，只有搞工业化、城镇化，将农村富余的劳动力集中到工厂和城镇，才能搞所谓“城乡统筹”、“以城带乡”、“以工哺农”，才能实现农业的所谓规模化经营，进而促进农业的现代化。这种认识实际既将工业化、城镇化与农业的现代化等同起来，也将工业化、城镇化当作实现农业现代化的措施和手段。　　然而，1982年宪法制定的时候，全国流行的一句话与今天的工业化、城镇化大不相同，那时叫做实现“四个现代化”，也就是宪法序言所确立的国家根本任务：“逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化”。根据宪法的这一要求

6、，实现农业的现代化是国家的根本任务之一。三十年来，宪法序言有关农业现代化的这一表述没有修改，这说明国家的这个根本任务没有发生变化。但值得注意的是，宪法通篇没有出现“城镇化”的提法，或者类似现在各地所热衷的城镇现代化的表述，更没有将城镇化与实现农业现代化联系起来。序言所表述的工业化，也不是现在各地方所提出的工业化，而是工业的“现代化”，而且，宪法也没有将工业的现代化与农业的现代化联系起来，更没有把工业的现代化作为实现农业现代化的手段。　　那么，农业的现代化究竟包括哪些内容？实现农业现代化的具体措施是什么？农业的现代化要在什么时间内实现？农村要变成什么样子才叫实现农业的现

7、代化呢？是不是把农村都城镇化，到处建立工厂，把农民都赶上楼房，就叫做实现了农业的现代化呢？就像一些文件和媒体上所说的，要与国外城镇化对比，国外的城镇人口达到多少，我国的城镇人口现在只有多少，要达到国外的比例，我国才叫实现了农业的现代化呢？这些问题宪法都没有回答。　　宪法没有回答的问题按理应当由法律来回答。1993年制定、2002年修改的《农业法》，是促进农业发展的重要基本法律，但这部法律无论从立法目的还是其他具体条文，都没有对宪法序言中农业现代化的表述作进一步的规定。其他如《土地管理法》、《城乡规划法》、《农村土地承包法》以及《村民委员会组织法》等法