深化税收管理员制度改革的研究—行政管理

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1、深化税收管理员制度改革的研究—行政管理　　深化税收管理员制度改革的研究　　纵观建国以来的历次税制改革，与之相配套的是税收征管模式的变革，而国家税收管理思路的变迁始终以基层税收专管员制度为依托。伴随着税制改革的征管改革，不论是“征、管、查”一体化模式、“征、管、查”内分离模式，还是“征、管、查”三分离模式，都涵盖着税收专管员制度的变迁。因此，不断深化税收管理员制度改革，对于落实税收政策，规范税收执　　法，提高税收管理效能，具有十分重要的意义。　　一、以税收管理员制度为依托的征管改革历程及其税制背景　　建国60年来，我国税制改革的发

2、展大致上经历了三个发展阶段：第一个阶段是从新中国成立到1978年，为适应传统的计划经济体制而进行的建立新中国的税收制度、修正、改革、简并税制阶段；第二个阶段是1979年至1993年，为适应有计划的商品经济体制而进行的“两步利改税”及对原有税制不断调整的阶段；第三个阶段是1994年后，为适应建立社会主义市场经济体制的要求而进行的全面改革税制阶段。随着各个时期税制结构的变化，我国税收征管模式以及基层的税收管理员制度也在不断地进行着一系列的变革与演进，主要经历四个阶段。　　第一阶段：“征、管、查”一体化管理模式（50年代至80年代中期

3、）。所谓一体化管理，是指固定干部按照区域、行业或性质管理固定工商户的制度。“一员到户，各税统管”是其特征。　　第二阶段：“征管、稽查”外分离管理模式（80年中期至90年代中期）。增加税务稽查，从省到市县各级税务机关都成立了税务稽查队，实行“多员进厂，征管、稽查两分离”的征管模式，强化了内部约束监督机制。国家税务局于1989年12月下发了《关于全国税收征管改革的意见》，进一步明确了征管改革的指导思想、主要内容及方法、步骤等，税收“征管、稽查”两分离的模式在全国全面推广。这一时期基层仍然推行专管员制度，侧重管户。　　第三阶段：“征、

4、管、查”三分离模式（90年代中期至21世纪初期）。1993年1月1日起实施的《税收征管法》，以及为了适应市场经济的要求，1994年我国对税制进行了重大改革，使税收征管又面临了新的挑战。1995年国家税务总局在北戴河工作会议上提出了“向征管转移、向基层转移”的方针，考察和借鉴国际上税收征管的成功经验，并在总结试点经验的基础上，制定了深化征管改革的方案和具体规定，各地逐渐盛行“征、管、查”三分离的管理模式。这一时期基层逐渐淡化专管员制度，不断向管事制转变。　　第四阶段：“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点

5、稽查”的现代税收管理模式（近10年来）。1997年国务院办公厅以国办发1号文件转发了国家税务总局《关于深化税收征管改革方案》。主要内容概括地讲，就是建立“一个制度，四个体系”。一个制度，即建立纳税人自行申报纳税制度；四个体系，即建立以税务机关和社会中介组织相结合的服务体系、以计算机网络为依托的管理监控体系、人工与计算机结合的稽查体系和以征管功能为主的机构设置体系。3月,国家税务总局颁布实施了《税收管理员制度(试行)》。全国各地以责任区建设为载体，积极落实税收管理员制度，推进管户与管事的结合。　　二、当前税收管理员制度存在的问题　

6、　近年来，各地基层国税机关以责任区建设为载体，以信息化为支撑，积极推行税收管理员制度，既克服了“一员进厂，各税统管”偏重管户的弊端，又避免了“集中征收，足不出户”偏重管事的倾向，有效地促进了管户与管事的结合，大大提高了征管效能。但是，随着实践的发展，基层在贯彻落实税收管理员制度的过程中出现了一些新情况、新问题。　　1、权责不明晰，税收责任区架构下的保姆式管理员名义上“什么都管”但事实上“什么都管不住”。3月国税总局下发的《税收管理员制度（试行）》，明确规定了税收管理员六大项工作职责，涵盖了从纳税人办证、巡查、税种鉴定、资格认定、

7、发票领购、优惠资格调查、纳税评估、注销调查、税法宣传、财务辅导等诸多范围，但随着经济的快速发展，税收管理员管辖的户数越来越多，面对诸多纳税人的不同情况，税收管理员既要管户，又要管事，成为各个税收收管理责任区的“全职保姆”，形成“分片包区，各税统管”的新模式。在各自的责任区内，税收管理员名义上什么都管，但事实上什么也管不住。一方面，随着社会经济的发展，管户的不断增加，人手不足的客观矛盾越来越突出，加之税收管理员的年龄、知识、阅历、业务水平等参差不齐，税收管理员的业务素质普遍跟不上现代税收征管要求的主观矛盾逐渐显现，各个责任区的税收

8、征管质态千差万别。另一方面，税收管理员一般要将大量的精力集中到了催报催缴、户籍巡查、资格认定等日常税收征管业务中，而对偷逃税的风险点主动发现不够，积极应对不足，成效不太明显，难以把握税收征管的重点、难点。　　2、征纳不对称，新形势下的“优化服务”难掩“办税难”的