推进再就业工程的法律对策思考

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推进再就业工程的法律对策思考推进再就业工程的法律对策思考作者：尹奎杰/王昕随着改革开放的深入和市场竞争的加快，国有企业改革的压力越来越大，特别是下岗职工的再就业问题，已经成为当前乃至今后相当长一段时间内急需解决的重要问题之一。加强对再就业工程的法律对策研究，既是当务之急，也体现了“依法治国”的总目标。一、推进再就业工程的法律目标模式确立推进再就业工程的法律目标模式，就是指通过国家立法，把在岗与下岗、就业与再就业统统纳入到法治轨道上来，以达到规范政府和企业的行为，安定在岗人员，预防下岗失业；改善就业机制，拓宽就业门路，增加就业机会；增加社会保险，扩大社会保障；同时搞好再就业工程的执法司法工作，加大对再就业工程的法律监督力度，使再就业工程在法治轨道上良性运行。确立这样一个目标模式，目的在于保障下岗人员的合法权益，达到安定社会扩大就业，实现法治。这个目标模式包括三个层次：第一层次，安定在岗人员，预防下岗失业，这是推进再就业工程的法律目标模式的前提。国家必须通过法律的形式确认和保障在岗位人员的合法权益，例如，以立法方式确认在岗人员的聘用条件、方式、程序方面的权利义务；确认职工就业后的各方面权益，特别是加强在岗人员的岗位培训，提高在岗位人员的技能和素质，增强其在激烈的市场竞争中的适应能力，预防下岗。第二层次，改善就业机制，拓宽就业门路，增加就业机会，这是推进再就业工程中法律目标模式的核心。理论界和实践部门对再就业工程的探讨仍限于政策研究和实践处理上，对这方面的法律对策研究仍很不足。特别是对再就业工程中如何通过法律处理政府与“关、停、并、转”企业之间的权利义务关系；政府与下岗职工之间的权利义务关系等等。确立这样一个目标模式，就是要依法明确政府、企业、职工三者在再就业过程中的责、权、利。 第三层次，加强社会福利和社会保障，这是推进再就业工程法律目标模式的保障。在实施再就业工程中，必须关注那些因不具备重新上岗能力的失业人员的社会福利和社会保障问题，关心他们的生活、医疗，子女教育，赡养老人，这是保持社会安定的重要一环。这个目标如果不能很好解决，不仅无法进行有效的综合治理，更谈不上社会安定与实现法治了。以上三个层次的目标模式是内在统一的，缺少任何一个方面，再就业工程都无法顺利实施。为了加深对这一问题的认识，本文拟从以下几个方面进行深入探讨。（一）直接目标。解决下岗职工再就业，保障下岗职工的合法权益，是确立这个法律目标模式所要达到的直接目的。解决下岗职工的重新择业和上岗，不能仅靠政策手段，应该依据法律，依法办事，切实以法律为武器保障下岗职工在重新择业过程中方方面面的权益。（二）关键环节。以法律方式确立的再就业工程的目标模式，应力求解决各种利益关系和矛盾冲突。本文认为，为使再就业工程纳入法治轨道，关键是明确政府和企业在实施再就业工程中的权利义务，以法律来规范政府和企业行为，这样才能达到“抓标治本、标本兼治”的目的。（三）操作方式。为了实现上述目标模式，要在立法，执法、司法、法律监督各个环节上下功夫。特别是当前再就业工程实施过程中，有关的法律不健全；执法，司法环境较差；法律监督力度不够等因素，已经严重影响了再就业过程中法治目标的实现。因此必须遵循“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的方针，把法律目标模式贯彻到具体的再就业过程中去。二、推进再就业工程的法律框架构想本文对推进再就业工程的法律框架构想，主要从立法的角度探讨如何才能建立起一套完备的法律法规体系，使再就业工程遵循法治原则，最大限度地保障在岗，下岗人员的合法权益。1、加强宏观调控立法 建立社会主义市场经济体制以来，我们一直强调政府放开手脚，给企业以自主性。政府在经济领域的职能是宏观调控，对于宏观调控的程度、范围、方式等方面都没有一个统一的标准，导致各地区宏观调控不统一，政策宽松度不同。为改变这种情况，特别是在实施再就业工程中，争取早日出台《宏观调控法》，以规范政府行为，明确政府职责，使政府的宏观调控有法可依，并能长期进行下去。2、加强岗位安定立法国家必须尽快出台与《劳动法》相适应的有关实施细则，实施条例，制定《劳动合同法》、《职工权益保护法》等法律法规，切实保护在岗人员的合法权益，在公平竞争的基础上提高就业率，降低失业率。国家应积极改善劳动设施，劳动条件，提高在岗人员的工资和福利待遇，调动劳动者积极性，改善国有企业不景气的状况，提高劳动生产率。因此，岗位安定立法和岗位改善立法是同步的，只有促进岗位改善工作，才能使岗位安定立法顺利实现。3、加强就业安置立法国家目前虽有《国务院办公厅转发劳动部关于实施再就业工程报告的通知》、《国务院关于在若干城市试用国有企业破产有关问题的通知》等规范性文件，但其规定都属于政策性的，缺乏明确的法律规定。国家应尽快出台《就业法》，具体规定政府、企业、失业人员的权利义务，规定在就业方面的原则、制度、条件、程序等；国家也应建立健全对因企业拒绝就业而受损害的失业人员以一定的救济制度，包括对无法重新就业人员的安置等等，如推行《下岗职工安置法》；国家目前虽通过《教育法》、《义务教育法》、《职业教育法》等法律对职工就业的教育提供了一定的条件，但对下岗人员的再培训的方面无法律明文规定，应立法解决这一问题。4、加强社会保障立法因职工下岗后带来的一系列问题，如生活、医疗、子女教育，老人赡养方面的困难，国家必须通过立法维护下岗人员及其家庭的必要权益，政府应以一定的法律法规形式为下岗人员重新择业提供相应的优惠条件，如税收，工商登记、信贷、劳动人事管理、场地设施使用等措施的优惠，国家最好通过《再就业职工保障法》具体规定上述内容。 在构建上述法律框架中，最重要的是强化政府在再就业工程中的责任，明确政府和企业在再就业工程中的地位和关系。政府是再就业工程中政策的制定者，居于核心支配地位，企业具体负担起吸纳下岗人员的任务，是政策的执行者。所谓“大市场、小政府”，应该是政府超脱于企业的一般管理行为之上，放手由市场主体（企业）去自主决定投资领域、经营项目、产品定价和利润分配，由竞争解决资源配置。但是，在再就业问题上，政府和企业必须联起手来，共同承担起安置下岗工人的责任。政府运用一定的行政手段、经济手段和法律手段去解决企业所无法解决的市场外部问题，如为企业吸纳下岗人员提供优惠政策。这是在立法过程必须首先思考的问题。三、推进再就业工程的法律配套机制再就业工程是一个系统工程，它必须依托于完善的法制背景才能顺利进行。本文认为，完善再就业工程的法律配套机制应从以下三个方面着手。首先，通过法律的手段，促进企业内部的资产重组和优化结构。我国目前的各种企业法、《公司法》、《破产法》等仅从宏观上规定了企业在资产重组和优化结构方面的规定，特别是在因此而涉及职工权益的法律规定不够明确具体，操作性差。例如下岗职工可以凭借原有股权在企业合并、分立后继续分取红利或剩余财产等。另外，企业在资产重组过程中，应重视解决资金密集与劳动密集的关系，依法确认职工因资产重组而享有的权利与承担的义务。其次，加强劳动力市场的法制建设。应尽快出台《劳动力市场法》，运用法律形式确认劳动力市场上人才供需双方的权利义务，建立起完善的人才流动机制，打破人才的地域封锁和部门封锁，沟通城乡。建立劳动力中介组织，以法律形式确认和规范其运作方式，建立一套符合国际惯例的劳动力市场管理制度，使我国的劳动力市场在法治基础上与世界接轨。再次，加强劳务输出方面的法制建设。我国在劳务输出方面，传统方式特点是层次多，手续繁，审管严，由单一的官办机构输出劳动力。国家必须通过立法解决在劳务输出方面制度的单一性，建立一套全国范围的劳动力输出系统，对国际劳务输出规定相应的制度、原则、办法、程序，并通过法律形式赋予省、市、县以一定的劳务输出自主权，以减轻国内的就业压力。 总之，在推进我国再就业工程的法律对策问题上，要注意原则性和灵活性相结合，既要在强制性规范上做到内容明确，程序合理，标准清晰，也要尽量限制执法人员的自由裁量权。同时，我们应认识到，对再就业工程的法的解决方式，不是在短时期内就能奏效的，需要法律体系的完备和全民法制意识的提高，特别是政府的依法办事，这是一个长期的过程。