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1、2003年第6期No.6,2003浙江社会科学ZHEJIANGSOCIALSCIENCES2003年11月Nov.,2003论中央和地方职能与权限的划分□郝铁川内容提要关于中央和地方的职能与权限的划分,法学界讨论较少,我国的立法也非常滞后,中央和地方职权重叠的现象相当严重。文章对中央和地方政治统治职能、社会管理职能的划分、中央和地方事权、财权的划分作了深入论述,并最后提出两个值得讨论的问题:公共财政的建立是一个渐进过程;财权应适度集中,事权适度下放。关键词中央地方职能权限划分作者郝铁川,男,1959年生,中共上
2、海市委宣传部副部长、华东政法学院教授、博士生导师。(上海200031)关于中央与地方的职能划分,中央与地方事权、财权的划分等关键性问题,笔者尚未看到一篇法学界的论文①。对这个问题,我国的立法也非常滞后,中央和地方职权重叠的现象相当严重。正因如此,党的十六大报告提出,要把“依法规范中央和地方的职能和权限,正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系”作为政治体制改革的任务之一。现代政治都是政党主导的政治,执政党的组织体制对国家结构形式的影响甚大。而且,这种影响并不明显地表现在外观上,而是直接内在地主导着国家权力资源的配
3、置状况。在法治状态下,国家结构形式的类型及其体现的权力集中程度应当同政党组织体制相互适应。在美国,其国家结构形式是联邦制,其政党结构也是联邦化的“,宪法把权力分别授予各一、中央和地方职能的划分1.政治统治职能的划分党的十六大报告指出,发展社会主义民主政治,最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证。人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求,依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。这段话是对我国国家政治职能的最好的概括。在划分中央和地方政治职能时,我们
4、应该把握如下两方面的内容:(1)中国共产党的职能主要是“总揽全局,协级政府,这就对政党结构起了强烈的肢解作用。结果,政党的全国组织在政治体系中只能起到极为有限的作用,它们关心的主要是总统候选人的提名和选举。我们所能看到的与其说是单一的政党制,还不如说是50个州党制,而全国性政党只是以复杂的联合形式同这些州党发生关系”②。在我国,国家结构形式遵循的原则是民主集中制,执政党奉行的组织和活动原则也是民主集中制。两种民主集中制的具体内容虽有差别,但基本精神一致,因而我国的结构形式与执政党组织体制的配合也比较默契。调各方”
5、“,上增合力,下促活力”。而履行这一职能如果国家结构形式类型同政党组织体制奉的关键是坚持民主集中制原则。各级党组织必须恪守民主集中制原则,把民主基础上的集中和集中指导下的民主有机地相结合,既要防止党的权力过分集中,又要防止地方党组织“联邦化”。行的原则不一致,执政党的组织和活动原则往往压倒国家结构形式的原则,并在政治实践中起着主导作用。这在历史上曾有多种表现。表现之一是执政党的组织原则实质上改变了国家结构形郝铁川:论中央和地方职能与权限的划分式的类型。例如前苏联那种联邦制的中央集权程度实际上比通常的中央集权单
6、一制国家还要高,基本原因之一是当时执政党的组织和活动过分强调集中,强调下级机关必须无条件执行上级机关决议,以致抹杀了国家生活中传统的联邦制特征。表现之二是遏制国家权力行使权纵向集中的趋势,美国联邦化的政党组织结构在这方面的作用就很明显。表现之三是加速国家权力行使权纵向分散乃致加速国家瓦解的趋势。例如,前南斯拉夫社会主义联邦共和国,早在20世纪70年代就出现了中央集权程度不足,地方分权过甚的迹象,这种偏向本可以借助执政党强有力的民主集中制原则的运用来平衡,但可惜南共联盟的组织体制后来走上了联邦化的道路,加速了前南斯拉
7、夫部分解体的进程。最后,执政党组织体制影响国家结构形式还有一种特殊表现,那就是执政党组织和活动原则在党政不分的历史条件下全盘取代宪定的国家结构形式内容,例如十年“文革”期间,我国宪法整体失效,国家权力行使权的纵向配置完全取决于执政党处理各级党组织关系的准则。③历史经验教训告诉我们,民主集中制是共产党的生命,一方面必须充分发挥党内民主,发挥各级党组织和广大党员的积极性创造性,另一方面还必须实行正确的集中,保证全党行为的一致,保证党的统一和党的决定得到迅速有效的贯彻执行。两者的结合点是:第一,党中央有权讨论全国性的重大
8、政策问题并作出决定,地方党组织有权讨论本地区范围内的重大问题并作出决议。党中央和党的上级组织要经常听取地方党组织和下级组织的意见,及时解决他们所提出的问题。地方党组织和下级组织既要向党中央和上级党组织请示和报告工作,又要独立负责地解决自己职责范围内的问题。上下级组织之间要互通情报、互相支持和监督。第二,凡属党中央和上级党组织处理的问题,各部门、各地方的党组织
