深化投资体制改革推行市政府投资项目管理代建制

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1、深化投资体制改革推行市政府投资项目管理代建制我国政府在实施新一轮投资体制改革中，提出对非经营性政府投资项目推行“代建制”。改革的目标是建立“决策科学化、主体多元化、管理专业化、行为规范化”的管理模式和运行机制。核心是切实转变政府职能，实现政府投资职能、投资管理职能、工程管理职能的分离，确立投资主体地位，形成工程管理市场，通过市场有效提高政府公共资源的配置效率,防范投资风险，节约投资成本，提高投资效益，提升建设管理水平。目前，“代建制”作为一种新型的政府投资项目管理制度已在全国各地兴起并成全面推广之势。我市政府投资项目全面推行“代建制”已势在必行。一、传统政府投资

2、项目管理模式的弊端长期以来，我市政府财政性资金投资项目管理，基本上沿袭传统管理模式，即:首先，由建设单位提出项目建议方案，报政府研究决策，政府决定同意建设项目;第二,组织基建班子。其模式可归纳为几种：一是政府各部门单位自行组织建设；二是成立临时机构、专门负责某项工程建设，如**大桥、**工程指挥部等；三是由建设主管部门委托某些国有企业或事业单位代表政府行使某些市政公用基础设施工程的业主职能，如路桥建设管理处，市政设施维护处，学校、医院的基建科（处）等；四是由建设行政主管部门行使监督职能和具体负责项目管理职能;第三,项目前期程序。由发改、建设、国土等部门对相关手续

3、进行审批，并由发改委与财政局进行资金对接后，提出年度政府投资计划报政府审定，项目年度投资计划下达后，工程正式动工建设。这种财政出资、部门管理的“自建式”投资运作模式，对于调动各方面的积极性，保证基建第16页任务的完成，曾发挥重要作用，但其弊端也是显而易见的，主要表现在：（一）所有者缺位。政府投资项目主要是政府运用财政资金以拔款方式建设，投资主体是政府。在传统投资体制下，出资人即政府的工作重心主要放在项目立项、资金审批等前期环节上。而在整个建设实施过程中，没有一个相应的部门或机构真正代表政府来履行管理和监督责任，“各自为政，多头管理”，“各负其责”又“不知谁最后负

4、责”，存在着较严重的所有者缺位。（二）概（预）算软约束，“三超”现象普遍存在。政府投资项目资金主要由政府拨付，建设单位基本上是无偿使用资金而享有投资成果。概（预）算越大，项目建设标准就越高，这无疑促成了使用单位尽可能争取追加概（预）算的主观动机，许多部门从自身小团体利益出发，想方设法扩大建设规模或提高装修标准，增加政府投资，导致“超规模、超标准、超摡算”三超现象普遍存在，使工程造价得不到有效控制。对于建设施工及监理单位而言，由于现行收费标准基本上依项目投资规模而定，因而投资规模越大，对建设施工及监理单位就越有利，于是在追加概（预）算的问题上，建设施工甚至监理单位

5、具有推波助澜的动因。总之，由于在传统投资体制下，概（预）算是软性的，于是，政府投资项目经常“三超”便成为现实。（三）缺乏专业化管理，“三低”现象时有发生。由于临时组建管理机构（一次性业主），管理人员往往缺乏全面、专业化的基建工作经验和专业技术知识。在规划设计审查，工程质量控制，工期控制以及成本控制等方面难以全面达到专业化高标准。因此，难免出现各第16页种管理不善的现象，如决策不够成熟，随意调整方案，前期及实施阶段各环节之间相互脱节，工程建设周期长，工作效率不高，投资效益低下等。“低水平、低质量、低效益”现象时有发生。同时，基建班子一般在项目建成后随即撤销，在建设

6、中积累的经验教训不能转为技术资源，供其他单位或后续项目借鉴。（四）容易滋生腐败。传统模式“投资、建设、管理、使用”四位一体，某些项目政府部门既做运动员，又做裁判员，无法构建有效的制约，缺乏有效的运作及监管机制，容易引发“暗箱操作”，在建设施工、材料设备采购等环节上容易出现腐败。由于上述种种弊端，严重影响了政府投资的总盘子安排以及资金的使用效率和投资效益。加快推进政府投资项目管理的制度创新，尽快建立符合市场经济和国际规范的新型管理模式势在必行。在这种需求背景下，作为国际上比较成熟的一种项目法人运作方式“代建制”应运而生。所谓“代建制”，是指政府投资项目通过招标方式

7、，选择社会专业化的项目管理单位（简称代建单位）负责项目的投资管理和建设组织实施工作，严格控制项目投资、质量和工期，项目建成后交付给使用单位的制度。代建期间，代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责，“代建制”的核心也正是代建单位按照合同约定代行项目建设的法人职责。代建单位工作性质为建设管理和咨询，其单位性质是企业，其盈利模式是收取代理费、咨询费、从节约的投资中提成，其风险是相应的管理、咨询风险。“代建制”管理模式将真正形成依靠市场配置公共资源，遵循市场规则，辅之于行政手段的市场化政府建设项目的管理体系。是对政府投资项目管理模式进行市场化改革的重要举措，是克

8、服传统项目管理模式弊端的