中国公共财政建设指标体系：定位、思路及框架构建

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1、中国公共财政建设指标体系：定位、思路及框架构建　　2003年6月，笔者承接了中国社会科学院A类重大课题《重要战略机遇期的公共财政建设》。当时的背景是，中共十六大刚刚提出重要战略机遇期的概念。作为对21世纪头20年的一个重要定位，重要战略机遇期承载了人们对于中国经济社会发展前景的深刻期望。在这一时期，不仅要集中力量，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，而且，要通过新一轮改革大潮，建成完善的社会主义市场经济体制和更具活力、更加开放的经济体系。　　　　小康社会的建设和新一轮改革大潮的启动，使得公共财

2、政建设的意义越来越凸现出来：更高水平的小康社会也好，完善的社会主义市场经济体制也好，更具活力、更加开放的经济体系也罢，它们的建设或建成，在中国现实的背景下，都离不开政府职能格局的转型。政府职能格局转型的基本轨迹，可以归结为由所谓“全能型政府”转向“公共服务型政府”。鉴于政府职能格局的转型最终要落实在“钱”上，要通过财政收支安排的调整加以实现。也鉴于公共服务型政府同公共财政制度相辅相成、血脉相连，公共服务型政府的构建要有赖于与之相配套的公共财政制度的支撑。于是，便有了这样的期望：以公共财政建设为入手处或

3、突破口，以此推动公共服务型政府的建设，从而实现重要战略机遇期的各项战略目标。15　　本课题就是在这样的背景下酝酿、立项的。按照最初的设想，课题最终成果应当由一部理论专著和一部研究报告所组成。理论专著侧重于公共财政理论体系的构建，意在为中国的公共财政建设奠定理论基础。研究报告侧重于公共财政实践层面的分析，旨在为中国的公共财政建设提供政策建议。　　　　一、定位：“路线图”和“考评卷”　　　　然而，随着课题的启动和研究的深入，笔者发现，原定的课题计划必须相应调整。否则，就难以适应迅速变化了的经济社会环境和不

4、断深化了的课题目标。　　2003年10月，中共十六届三中全会召开并通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，作出了完善社会主义市场经济体制的战略部署。其中，在财政税收领域，要通过分步实施税收制度改革和推进财政管理体制改革，进一步健全和完善公共财政体制。认识到公共财政体制不过是完善的社会主义市场经济体制的一个重要组成部分，课题组决定将公共财政建设植根于完善的社会主义市场经济体制的土壤，在两者的密切联系中谋划公共财政建设的方案。15　　2004年新春伊始，中共中央举办了省部级主要领导干部

5、树立和落实科学发展观专题研究班。在研究班结业式上，温家宝总理发表了《牢固树立和认真落实科学发展观》的重要讲话。以此为标志，中国进入了全面贯彻落实科学发展观的时代。科学发展观的树立和落实，为公共财政建设注入了新的内涵，也为公共财政建设开辟了新的天地。对于科学发展观的深入思考也告诉我们，公共财政建设同科学发展观的全面落实是一枚硬币的两个方面，两者具有一脉相承的关系。于是，本课题作出的一个重要拓展就是，将公共财政建设放在全面落实科学发展观的背景下加以重新定位，在全面贯彻落实科学发展观的进程中推进公共财政建设

6、。　　2005年10月，党的十六届五中全会召开并通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》。随后，于2006年3月举行的十届全国人大四次会议又正式批准并发布了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》。在这两个重要文件中，以更大决心加快推进改革、使关系经济社会发展全局的重大体制改革取得突破性进展，是一条突出的主线。并且，将财税改革置于完善落实科学发展观的体制机制保障的棋盘上，提出了以转变政府职能和深化企业、财税、金融等改革为重点，加快完善社会主义市场经济体制的要求。

7、由此获得的一个重要信息是，在“十一五”期间，中国财税体制改革将面临一场难得的加快公共财政建设的攻坚战。　　从社会主义市场经济体制的完善，到科学发展观的全面贯彻落实，再到“十一五”改革攻坚战的打响，中国公共财政建设的紧迫性和艰巨性，使我们越来越强烈地感受到将有关公共财政问题研究向“更加务实”15的制度安排层面推进的必要。因为，公共财政是一种制度安排。只不过与以往有所不同，它是一种以满足社会公共需要（而非满足其他别的方面需要）为主旨的财政制度安排；与之相对应，公共财政建设是一场制度变革，是一场以公共化（而

8、非以其他别的什么东西）为取向的财政制度变革。　　一旦将课题目标定位于公共财政制度安排并赋予公共财政建设以制度变革的意义，课题组很快意识到，从总体上看，亟待向纵身挺进的中国公共财政建设进程，始终面临着如下两个方面的“瓶颈”制约：作为一种全新的制度安排，我们还不能完整而系统地描述公共财政的制度体系－－正在着力建设的公共财政制度究竟是什么样子?作为一场深刻的制度变革，我们还不能适时而动态地刻画公共财政的建设进程－－不断逼近公共化目标的公共财政建设目前到了什么地