地级市及市辖区职责划分研究

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1、地级市及市辖区职责划分研究　　一、存在的问题　　（一）市辖区的权力不完整。《中华人民共和国宪法》赋予了市辖区作为一级行政建制的合法地位，《地方人民代表大会和地方人民政府组织法》赋予了市辖区享有本行政区域内的经济、计划、城建、社会事务等行政管理权限。但由于和地级市的关系密切，在事关经济和社会发展的决策权等方面，市辖区在很大程度上要受地级市的管理和制约。市辖区作为一级政府，不能和县（县级市）一样对所辖区域行使完全职能。与县（县级市）相比，其职权不够完整，财权与事权不够匹配，管理的驱动力不强，起不到一级

2、政权应有的作用，是一个不完善的管理层次。由于市级部门既是权限划分规则的制定者，又承担市区管理的某些具体职责，既是裁判员，又是运动员，在职责划分上不可避免地带有倾向性。因此，市辖区自设立以来，在制度设计上一直处于被动、劣势地位。由于近年来国家不断扩大垂直管理部门的范围，使得市辖区的调控领域和管理权限愈加缩小。一些地方以维护城市规划发展的权威性为由，不断将市辖区权力上收到地级市，市直部门向市辖区派驻分局实施管理，使得市辖区对所辖区域的管理控制能力进一步削弱。　　（二）地级市与市辖区“职责同构”问题突出

3、。除不具备的职责外，在能够掌控的范围内，市辖区的职责仍与市级有关部门存在交叉。市辖区政府部门的设置往往是简单模仿地级市，行使的职能和提供的公共服务也基本相似。由于在同一行政区域内存在市、区两个行政主体，条块矛盾极易产生。重大项目、重要审批的权限往往集中在市级部门，市辖区的很多具体事务往往需要地级市审批，在实际运行中呈现出极强的局限性和依赖性。相对于市辖区而言，市有关职能部门领导的成分往往大于指导的成分。特别是在城市管理领域，由于管理方式和组织结构决定了往往更强调部门管理，弱化了区级政府的管理职能。

4、“条条”因为力量有限管不到底，“块块”则因为权力有限管不到边。条块之间往往相互推诿扯皮。市级有关部门集权过多、统得过死，没有切实划分管理层次，影响了市辖区的积极性。　　（三）地级市与市辖区争利让责现象严重。长期以来，由于在管理体制上过分强调集权，在市与区的关系上过分强调集中统一，使区政府在行使某些职责方面处于被动地位，突出表现为效率低下和资源浪费。有些部门习惯“一竿子插到底”，使市辖区无权完整地规划、安排本区的发展和人民生活。随着财政分灶体制的推行，地级市与市辖区作为相对独立的利益主体，不但存在管

5、理与被管理的关系，也存在竞争与对抗的关系。基于自身利益最大化的需求，双方在权力、利益、资金、项目等方面的争夺也日趋激烈。为了提高本级政府的可用财力，市辖区越权审批、违规建设等现象时有发生。而在义务教育、文化、环境卫生、市政公用等关系民生的城市基础设施建设等方面，由于需要大量财政资金予以保障，地级市与市辖区往往更加强调对方责任。市辖区与市直部门存在利益纠葛，是市辖区权力难以到位和地级市权力下放的最主要障碍。　　（四）权责不对等。一是权力与责任不对等。比如，在一些地级市，土地、国税、地税、安全等部门实

6、行省以下垂直管理体制，规划、房管、环保、公安、城管执法、食品药品监管等部门由地级市直接管理。在这种体制下，一旦发生土地、食品药品安全等责任事故，按照属地管理的原则，市辖区的行政首长往往要承担管理不力的责任。这违背了行政管理的基本原则。二是事权与财权不对等。由于预算内收入的大部分归地级市所有，除经济条件较好的市辖区外，区级财政要维持一级政府的正常运行已非常困难，但还要负担市区相当数量的基础设施建设、教科文卫设施建设以及提供其他公共产品，市辖区“小马拉大车”的现象普遍存在。另外，现行的税务征管方法是根

7、据工商系统企业登记的层次来划分地级市和市辖区财政收入的。从实际情况看，尽管纳税户在市级和区级之间互有流动，但总体上纳税户由区级向市级转变的倾向较为明显，这将使得财政收入向市本级进一步集中。市辖区的土地、房屋、规划、市政配套费等收入，一般全部纳入市级财政，除个别工程项目可向市级申请外，其他均需区级财政负担。这也就进一步加剧了区级财政的困境。　　二、原因分析　　（一）地级市设区及市区职责划分均缺乏明确的法律依据。首先，地级市设市辖区缺乏法律依据。《中华人民共和国宪法》第三十条规定：直辖市和较大的市分为

8、区、县。根据这一条款，只有直辖市和较大的市才能设区。2000年实施的《中华人民共和国立法法》第六十三条规定：本法所称较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。1984年，国务院根据《地方组织法》的规定，批准唐山市、大同市、包头市、大连市、鞍山市、抚顺市、吉林市、齐齐哈尔市、青岛市、无锡市、淮南市、洛阳市、重庆市等十三个市为“较大的市”。后又相继在1988年批准宁波市，1992年批准淄博市、邯郸市和本溪市，1993年批准徐州市和苏州市等6