供需视角下农民工养老保险制度选择

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1、供需视角下农民工养老保险制度选择摘要：农民工养老保险制度构建模式与基本思路是解决农民工养老问题的根本落脚点。文章针对目前农民工养老保险参保率低、退保率高的现象，基于制度供给和需求的视角，对制度现状、农民工需求的影响因素进行了分析，提出了将农民工直接纳入城镇职工养老保险制度的政策建议。关键词：农民工；养老保险；制度选择在我国，领取退休金一直是“公家人”的专利，在农民是想都不敢想的事情。然而，当进城务工的农民终于有机会参加养老保险、将来可以和“公家人”一样领取养老金时，却出现了这样一种现象：参保率低。有数据显示，我国农

2、村劳动力进城务工者养老保险的总体参保率为15%左右，部分地区如广东、大连的农民工参保率也仅为20%左右。退保率高。广东东莞2005年有105万人参加职工基本养老保险，但全年有40万人“退保”，基本上是外来务工人员。福州市10多万参加养老保险的农民工，累计“退保”达4万人次。浙江杭州参加养老保险的外来工在50万人左右，而每年“退保”人数高达8-10万，累计“退保”的人次超过24万。14是什么原因让本来最需要保险的农民工缺乏参保热情，甚至退掉了自己将来的生活保障呢？正如林毅夫所言：制度能提供有用的服务，制度选择可以用“

3、需求-供给”这一经典的理论构架来进行分析。本文正是基于供给―需求理论，分析了农民工参保率低、退保率高这一现象背后的原因，旨在探寻适合农民工特点、满足农民工需求的养老保险制度。一、农民工养老保险制度供给分析（一）有关农民工的养老保险政策14我国有章可循的养老保险制度，始于20世纪50年代初，之后也有若干政策文件，大多是开展城镇职工养老保险的法规依据，原则上适用于农民工。比如1995年实施的《劳动法》规定：用人单位和与之形成劳动关系的劳动者必须依法参加社会保险。1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的

4、决定》指出，“进一步扩大养老保险的覆盖范围，基本养老保险制度要逐步扩大到城镇所有企业及其职工。”2001年《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》对农民工养老保险关系接续作了不同于城镇职工的规定：“参加养老保险的农民合同制职工，在与企业终止或解除劳动关系后，……也可按照省级政府的规定，根据农民合同制职工本人申请，将其个人账户个人缴费部分一次性支付给本人，同时终止养老保险关系，凡重新就业的，应重新参加养老保险。”2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》对制定农民工养老办法提出要求：“抓紧研究低费率、

5、广覆盖、可转移，并能够与现行的养老保险制度衔接的农民工养老保险办法。”近年来，一些地方特别是用工需求量较大的省市，对农民工养老保险制度进行了积极探索和实践，出台了相关政策。各地做法不同，可以归纳为以下四种制度模式：第一，将农民工直接纳入城镇职工养老保险制度。特点是：农民工与当地城镇户籍的企业职工“按同样办法缴纳保险费，按同样办法计发基本养老金”。自广东、深圳之后，河南、甘肃等不少省份采用了这一模式。第二，在城镇职工养老保险制度框架内，适当降低门槛，建立独立的农民工养老保险制度。特点是：在城镇职工养老保险体系内，农民

6、工在缴费标准、缴费比例、个人账户记载、待遇发放等方面与城镇企业职工有所不同。比如，2001年《北京市农民工养老保险试行办法》规定，当农民工达到国家规定的养老年龄时可以一次性领取基本养老金。2003年浙江省出台的《关于完善职工基本养老保险“低门槛准入，低标准享受”办法的意见》，将农民工养老保险的企业和个人缴费比例分别降至12%和4%（城镇职工为20%和8%）。14第三，为农民工建立综合保险制度。主要特点是：把农民工的养老、医疗、工伤等放在一个制度框架下统一承办，并委托商业保险公司运作和支付。2002年的《上海市外来从

7、业人员综合保险暂行办法》规定，使用农民工的单位必须按本市职工上年平均工资的60%作为缴费基数，按照12.5%的缴费比率缴纳综合保险费，其中5%用于养老补贴；农民工连续缴费满一年，即可获得一份老年补助凭证，其额度为本人实际缴费基数的5%；在男子60岁、女子50岁时，可持凭证到户籍所在地的商业保险公司约定的机构领取老年补贴。2003年，成都也推出了类似的制度。第四，将农民工纳入农村养老保险体系。这种形式主要集中于乡镇企业农民工。以乡镇企业高度发达而著称的苏南地区，其乡镇企业职工多为本地和外地的农民工。本地农民工“离土不

8、离乡”，多数参加了当地的农村养老保险，而外地农民工则未参加任何保险。随着经济发展和城镇化的加速，不少乡镇企业农民工已不满足于参加农保，出现了参加“农保”转“城保”的趋势。（二）现行农民工养老保险政策评估表面上看，政策众多，供给充足，实际上由于缺乏高层次的政府主导，结果是陷入了政策碎片化的局面。现有农民工养老保险制度，以地方政府的政策规定为主，中央政府只有原则