我国ppp法律制度建设现状、问题及对策建议

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1、我国PPP法律制度建设现状、问题及对策建议【摘要】有效的法律体制是化解PPP项目运营风险，提高PPP项目运作效率的重要保障。然而，目前我国PPP法律建设很不完善，上位法尚未建立，下位法存在重叠和冲突的现象。本文通过梳理当前PPP的法律建设现状，指出了PPP发展中亟待解决的法制问题。鉴于此，本文从立法进程、监管机构、财政风险防范、民间资本利益保障、地方政府信用、融资体制等几个方面，为PPP的法律制度建设提出了相应的政策建议。【关键词】政府和社会资本合作  法律制度  立法进程目前，PPP模式作为地方政府投融资的重要手段，在地方基础设施投资及公共服务方面发挥着越来越重要的

2、作用。但是，在各级政府大力倡导PPP 模式的同时，针对PPP的配套体制建设还很不完善，尤其是缺乏有针对性的PPP法律机制。当前的相关政策法规仅停留在各部委出台的一系列规章制度及地方行政法规层面，尚未形成上位法律体系，这加大了PPP项目的运营风险，为PPP全生命周期的有效运行埋下了重要隐患。因此，当前在大力推进PPP模式的同时，应加快PPP模式的立法进程，为化解PPP项目风险，促使更多的民营资本进入公共领域提供制度保障。一、PPP模式法律建设现状PPP模式是指政府部门和社会私人部门建立合作关系，共同提供公共产品和公共服务，在提高公共物品和服务供给效率的同时，形成一种政府

3、和社会资本间利益共享、风险共担的新型投融资方式。PPP改变了以往基础设施供给由政府主导的模式，其在基础设施领域中引入市场竞争机制，提高资源的配置效率，从而实现公私部门的双赢。当前，PPP模式的上位法还未形成，有关PPP模式的法律规定大都出自国务院、发改委、财政部、住建部等国家部门以及地方政府部门。例如：国务院出台的关于PPP模式的主要文件有《关于投资体制改革的决定》、《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》、《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》、《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》、《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模

4、式的指导意见》、《关于深化投融资体制改革的意见》等；国家发改委出台的政策文件主要有《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》、《基础设施和公用事业特许经营法（征求意见稿）》、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》、《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》、《关于开展重大市政工程领域政府和社会资本合作（PPP）创新工作的通知》等；财政部出台的政策文件主要有《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》、《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》、《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》、《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通

5、知》、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》、《PPP物有所值评价指引（试行）》、《政府和社会资本合作法(征求意见稿)》、《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》等；其他部委出台的政策文件主要有原外经贸部《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》、y原建设部《市政公用事业特许经营管理办法》、交通部《交通基础设施PPP等模式试点方案》、国家能源局《关于在能源领域积极推广PPP模式的通知》、中国人民银行《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》、保监会《保险资金间接投资基础设施项目管理办法》等。这些政策文件逐渐形

6、成了一套PPP模式的监管制度，但其政策法规较为分散，无法形成一套系统的法律体系。并且，不同部门出台的行政法规不仅在某些规定上存在一定的重叠，而且还存在“掐架”的现象。这些低效率及低层次的行政法规无法为PPP模式的有效实施提供制度保障。二、PPP模式法律制度建设存在的问题（一）监管部门之间存在制度和政策冲突在PPP模式的立法过程中，主要是财政部和国家发改委分别主导并推动PPP项目的立法工作。然而，这两部委在推动项目时的出发点不尽相同。国家发展改革委认为PPP模式是我国基础设施领域投资的重要推动模式，有利于促进我国投资增长，提高公共产品和公共服务的供给效率，同时是稳增长、

7、促改革、调结构、惠民生的重要改革手段。因此，PPP项目属于基础设施投资领域，应由国家发改委牵头并推广PPP模式。而财政部认为PPP模式是减轻地方政府债务的重要手段，有利于缓解地方政府的财政资金压力，有利于更好地发挥地方政府提供高质量公共设施的职能，同时还有利于防范目前地方政府债务风险。因此，PPP项目属于地方政府新型投融资手段，应由财政部牵头并推广PPP模式。由于这两部委对PPP模式的属性和监管主体的认识存在较大的差距，直接导致两部委在后期制定PPP政策时不一致，进而阻碍了PPP项目的有效实施。鉴于以上不同立场，财政部和发改委在PPP立法过程中存在较