公共事业特许经营中的临时接管制度研究.doc

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1、公共事业特许经营中的临时接管制度研究【摘要】在公用事业特许经营的实施过程中，当公共利益遭受或面临重大损害时，监管者有权采取临时接管措施来保障公用事业运营的连续性和稳定性。我国公用事业特许经营临时接管制度立法明显滞后，临时接管权的行使隐藏着巨大风险。为了保障临时接管权的正确运用，防止特许经营者的合法权益遭受损害，未来立法应当着重就临时接管的主体、条件、程序、终止等问题做出统一规定。【关键词】公用事业特许经营临时接管政府规制一、引言：“首例政府临时接管特许经营权案”引发讨论契机　我国的城市集中供热始于上个世纪五十年代。党的十一届三中全会以来，尤其是国务院国发(1986)2

2、2号文件转发《关于加强城市集中供热管理工作的报告》之后，城市集中供热事业有了较快发展。作为市政公用事业的组成部分，这一时期的集中供热主要是由国家垄断经营的。到了上个世纪九十年代初期，特许经营作为一种新型的经营管理制度被引入到公用事业领域，民间资本开始涉足供热等公用事业的经营管理。2004年建设部发布《市政公用事业特许经营管理办法》（以下简称《办法》）后，公用事业特许经营改革在全国迅速展开。　在公用事业市场化改革的浪潮中，黑龙江省方正县也开始“试水”城市市政基础设施和公用事业改革，于2004年授予在方正县注册的A热力公司集中供热特许经营权，以期达到盘活国有资产、提高公用

3、事业服务质量和生产效率的目的。然而，方正县城市供热市场化改革并未取得预期效果。A热力公司在2005年和2006年两个供暖期中，两次因资金困难出现中断供热情况，方正县政府则为此支付了1100万的资金救急。到了2007年，A热力公司因资金问题既无法按照规定适时对锅炉、换热站、供热管线等供热设施进行检修更新，也无力对新建楼房铺设供热管线、储备燃煤。随后，在方正县政府的同意下，B公司与A公司于2007年9月13日签署了企业转让协议。随着B公司的资金和技术投入，2007-2008年供暖期用户满意率达到98%，热费收缴率达到93%。B公司进入之后，仅在2008年一年就投人3000

4、多万元改造设备和铺设管网，使城镇供暖形势逐步好转。10　但事隔一年之后，危机再次来临。2008年9月，哈尔滨市南岗区人民法院一纸判决，撤销了A公司与B公司签署的企业转让协议。虽然二审法院在2009年4月14日以程序违法为由撤销一审法院判决并发回重审，但如果一审法院再次判决撤销A公司与B公司间的企业转让协议，就会造成B公司被迫出局、A公司接手经营的局面。问题在于，A公司的经营能力已经使政府没有耐心再去寻找有实力的企业与其合作。更重要的是，如果不及时处理，2009年冬季来临时，当地37000多名居民将面临无法取暖的危机。于是，方正县政府成立了专门的工作组，并于2009年6

5、月19日召开政府常务会议，讨论通过了《方正县人民政府城市集中供热临时接管应急预案》。同时，方正县城区供热临时接管委员会成立，随后展开了对供热企业的临时接管工作。[1]方正县对供热企业的临时接管震撼了黑龙江业界，也引起了法律界的关注。从表面上看，方正县的临时接管是为保障广大居民冬季正常取暖这一重要的公共利益而发动，其合法性基础似乎毋庸质疑。但是，这种没有程序制约的随意接管也暴露出政府契约意识的淡薄和对特许经营者正当利益的漠视。　其实，早在方正县公用事业临时接管案发生之前，国内其他地方也出现过类似事例。例如，辽宁省兴城市曾经将城市部分地区的供热特许经营权授予龙雨供暖公司，

6、由于龙雨供暖公司的供暖质量难以保证，市建设局召开听证会，并于2006年12月31日取消了龙雨公司的供热特许经营权，实行了临时接管。[2]在其他公用事业领域，特许经营企业被临时接管的情形并也非鲜见。例如，湖北十堰引入民间资本将公交事业全盘民营化，但由于公交公司与员工的利益冲突，公交司机爆发了多次集体停运事件，政府为了恢复公交秩序，于2008年4月收回了公交公司的城市公交特许经营权，并派驻工作组进行了临时接管；[3]2008年云南省大理州祥云公交公司的特许经营权因其与政府之间错综复杂的利益纠葛而被取消，由政府实施了临时接管。[4]　随着公用事业市场化改革进程的迅速推进，政

7、府实现了由“冲锋陷阵”的执行者向“身居幕后”的保障者的角色转变，由直接履行者转变为规制者和监督者。然而，“民营化就像拆除炸弹，必须审慎对待，因为错误的决定会导致危险的后果。”[5]临时接管作为最激烈的一种政府规制手段，其适用必须谨慎。如果接管得当，既能保障公共利益，又可维护民营企业的利益，进而实现公益与私益的“双赢”；如果接管不当，“输”的是广大市民的公共利益，“伤”的是政府的改革信心和民营企业者的投资热情，“折”的将是公用事业改革的成果。方正县临时接管“第一案”所引发的崭新课题是：在市政公用事业市场化改革迅速推进的背景下，如果出现“危及或者可能危及