优化我国税务组织整体结构的模式选择.doc

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1、优化我国税务组织整体结构的模式选择内容摘要：国地税分设运行十年以来，发挥了积极的作用，也引发了一些矛盾和问题，使得税务组织整体结构的未来取向成为一个热门而又敏感的话题。本文从税务机构分设的历史背景及现状分析出发，对机构分设的实践效果加以总体评估，并通过介绍和比较各种主流观点，提出政策建议。自1994年税务组织分设国税、地税以来，征税成本大幅上升，纳税人普遍感觉到遵从(纳税)成本增加的压力。因此，近年来两套机构是否会再度合并以及如何进行结构优化日益成为社会普遍关注的问题。一、税务机构分设的历史背景及现状（一）背景分析80年代初期~90年代前期，

2、我国政治、经济体制改革逐步向地方政府放权，充分调动了地方政府的积极性。过度放权的结果也导致地方政府在与中央政府博弈过程中处于强势地位。1994年，为合理划分中央和地方财政收支范围和财政责任，减少利益磨擦和扯皮现象，进行了以分税制为核心的财税体制重大改革，实行中央和地方财政分灶吃饭。在上述重大利益调整面前，原先隶属于各级政府的税务机构由于存在着征管手段落后、效率低下，对纳税人监管不力，缺乏有效的税收执法监督机制及易受地方政府行政干预等问题，已经无法适应并独自承担分税制下中央和地方两项税收职能，因此将原税务机构相应拆分为国税和地税两套机构。与财政

3、包干体制相比，分税制确定的新型财政分配体制的初衷在于通过分税制增加中央财政收入。中央与地方两套税务机构实行不同的领导体制，国家税务机构由中央垂直领导，在一定程度上加强了中央对国家税务系统的领导，从而稳定了中央财政收入。因此，在当时的历史条件下，从调动中央和地方两个积极性，保障各级财政收入的安全出发，机构分设可以有效防止“混库”，保证分税分级的财政体制有效运作。(二)我国现行税务组织机构的设置税务组织结构通常有五种模式(维隆,2000):按税种类型设置模式、按职能设置税务机构模式、按纳税人类型设置模式、垂直分级体制模式、混合模式。世界上大多数国

4、家都采取混合式模式,采取单一模式的国家较少。混合模式类似企业组织矩阵结构，其特征是在整个税收征管体制中，既有垂直分级体制模式，也有按税种类型、按职能分工、按纳税人类型设置的税务机构模式[1]。我国税务组织结构模式的历次变迁基本上都是围绕矩阵式展开，只是不同时期矩阵式的结构不同而已。如垂直分级体制模式一直贯穿整个税务组织结构演变始终，这种模式在20世纪80年代与按纳税人类型设置税务机构模式相结合，在20世纪90年代与按职能设置税务机构模式(征、管、查分离)相结合。仅就税务组织整体结构而言，94年以后，我国基本上形成了与分税制财政体制相适应的税务

5、组织整体结构模式。在中央设置国家税务总局，省和省以下税务机关分设国家税务局、地方税务局两套机构。国税系统在机构、编制、人员、经费、领导干部职务的审批等方面，实行税务总局垂直管理。省级地方税务局实行地方人民政府和国家税务总局双重领导，以地方政府领导为主的管理体制。国家税务总局对省级地方税务局的领导，主要体现在税收政策、业务的指导和协调，对地方执行国家统一的税收制度、政策的情况进行监督，组织经验交流等方面。6二、税务机构分设的实践评估制度创新是一个有目的、有意识的规则和契约安排。一次成功的制度创新就在于它能形成一个有效的激励机制，使博弈双方都成为

6、制度的受益者，是一个双赢的博弈格局，以降低各类交易成本和信息成本，减少各类风险，增进改革效益，扩大多方收益，促进这一制度持久地发展或变迁，形成自我演进、自我变革、自我调整的机制。机构分设就是分税制财政体制下的一次组织制度创新。这一制度运行十年来，产生积极效应但也暴露出很多问题。对其积极效应和消极效应进行合理的评估，是优化组织结构和新一轮制度创新的基本前提。（一）机构分设的积极效应1.确保了分税制财政体制下税制改革的顺利进行税务征管机构的分设，从组织制度上为税收执法创造了条件。垂直管理体制在一定程度上排除了地方政府对税务机关依法行政行为的干预，

7、基本保证了税法的政令畅通，有助于实现依法治税，确保了中央和地方财政收入的安全和持续大幅度增长。2.解决了中央财力不足的问题，增强了中央对宏观经济的调控能力机构分设以前，在部分省、区经常发生地方截流中央税收收人的现象，削弱了中央财力，也使中央对国民经济的宏观调控能力受到影响。自国、地税机构分设以后，从各自的征管范围划分可以看出，中央掌握着分配的主动权，国家税务局负责共享税的征管，地方分享的部分由国家税务局直接划人地方金库，使地方截流中央税收收人的问题得到了解决。分税制改革的直接结果是，中央财政收入在全部财政收入中的比重比分税制实施前有了大幅度的

8、上升，中央财政收入占全部财政收入的比重，从1993年的22%上升到1995年的52.2%，2002年的54.93%，2003年的57.47%，2004年仍保持在57