浅谈行政复议和行政诉讼的衔接

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1、浅谈行政复议和行政诉讼的衔接摘要：我国的行政复议制度最初是作为行政诉讼制度的配套制度而建立起来的,作为这一制度建立标志的《行政复议条例》与《行政诉讼法》在立法上基本上保持了一致,但是,由于立法上的限制,这一制度在实施中没有能够发挥其应有的作用,新的《行政复议法》的颁布实施从立法上改变了这一状况,它标志着我国的行政复议制度的成熟与完备,但也正是由于它在立法上摆脱了《行政诉讼法》的影响和束缚,因而,《行政复议法》与《行政诉讼法》在不少制度的设定方面相互不能衔接,存在着相互脱节的现象。本文试对行政复议与行政诉讼

2、在制度设定方面的衔接问题进行分析。行政复议法和行政诉讼法的立法宗旨都是解决行政机关在管理过程中与相对人发生的行政争议，二者既有区别又有联系。行政复议法规范的是行政复议参加人的各项活动，适用的是行政程序；行政诉讼法规范的是诉讼参加人的各项活动，适用的是司法程序。除法律规定复议终局的外，当事人对复议决定不服依法可以提起行政诉讼，也就是说，行政复议尚不是最终解决行政争议的法律途径，而是行政层级监督的一种重要法律手段。在穷尽行政救济之后，当事人依然可以获得司法救济。因此说，国家制定的这两部相互衔接并彼此独立的法律

3、，目的是最大程度上维护公民、法人和其他组织的合法权益，推动行政机关依法行政。下面，结合行政复议和行政应诉工作实际，就行政复议和行政诉讼相互衔接中遇到的有关法律问题谈几点思考：一、行政复议范围与行政诉讼受案范围之比较　　在具体行政行为方面：行政复议的范围要较行政诉讼的受案范围宽泛得多，明确列入行政复议范围而未列入行政诉讼受案范围的有：（1）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（2）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自

4、然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（3）认为行政机关变更或者废止农业承包经营合同，侵犯其合法权益的；（4）认为符合法定条件，申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（5）申请行政机关履行保护受教育权的法定职责，行政机关没有依法履行的；（6）申请行政机关发放社会保障金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的。此外，为防止列举规定的疏漏，《行政复议法》并增加了“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”概括规定。《行政复议法》实际上就将行政机关所有的外部具体行政行为纳入到行政复议的

5、范围之中，而《行政诉讼法》，除了上述列举的内容未有规定外，其概括规定也仅限于“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”情形，　　因此，《行政诉讼法》实际上只是将主要的具体行政行为纳入到行政诉讼的受案范围之中；《行政复议法》上只是将主要的具体行政行为纳入到行政诉讼的受案范围之中；不仅如此，《行政复议法》将对相对人权利保护的范围拓展到所有的权利领域，即只要相对人认为其合法权益受到具体行政行为的侵犯，都可以申请行政复议，而《行政诉讼法》则将权利保护的范围局限在人身权和财产权（即民事权利）方面。尽管《行政诉讼法》在

6、其第11条第（2）款中做了补充规定，但是，这一规定也仅仅说明，相对人如越出人身权或或财产权的范围提起诉讼，必须要有法律、法规的明确规定。此外在抽象行政行为方面：《行政复议法》已将部分抽象行政行为纳入行政复议的范围，但《行政诉讼法》则将抽象行政行为完全排斥在行政诉讼的受案范围之外。二、关于土地等自然资源行政侵权争议的复议前置问题行政复议法第三十条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，

7、应当先申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。实践中，如何理解“已经依法取得”是确定该土地等自然资源侵权争议复议前置范围的前提。有两种观点：一种认为，“已经依法取得”既包括依法取得土地等自然资源所有权证或使用权证的情况，也包括土地等自然资源来源清楚合法，正在使用的没有所有权证或使用权证的情况；另一种观点认为：“已经依法取得”是指公民、法人或者其他组织依照有关法律、法规的规定取得了土地等自然资源所有权或者使用权的法律凭证，或者上述法律凭证已由有关机关、单位或组织保存的。即权属是明

8、确的，权属不明确就不存在侵权问题，也就不适用复议前置。笔者倾向于第二种观点。从现行有关自然资源的国家立法中，多数把自然资源所有权或使用权的确认权以及对权属争议的处理权赋予了行政机关，如土地管理法、矿产资源法、水法、草原法、渔业法等，并且明确规定，对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的，可以依法申请行政复议，除行政复议法第三十条第二款规定外，对复议决定