中国政府在社会福利中的角色重建（上）

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1、中国政府在社会福利中的角色重建（上）政府在社会福利中应该扮演什么角色以及如何扮演，是社会政策领域的一个根本问题。无论如何处理，都会产生全局性的影响。过去20多年来，中国的经济取得了高速增长。但是，在“高福利的负面效应”和“市场机制的高效率”这两个西方经验的影响下，中国政府却在社会福利领域逐步退出，这是导致当前有目共睹的经济与社会发展失调和社会不公平的重要因素。为此，中国政府必须重视社会政策对可持续发展的积极作用，在社会福利中扮演更为积极的角色。当前，应对经济社会发展失衡是我们面临的挑战。本文拟从反思政府社会福利角色的角度，从理论上回应这一挑战。在我们

2、解决经济社会发展失衡问题、构建和谐社会的过程中，以社会公正为核心价值的社会政策的重要性凸显。而且，社会政策的意义还不止于此：它还是形成社会凝聚力的一块基石，所以，任何有远见的政治家都不会忽视它的作用。在社会政策中，政府是主角，它的举措得当或失当，其影响从来都是全局性的。那么，在中国过去20多年的发展中，政府对自己的福利角色是如何定位的？这一定位与经济社会发展失衡有什么联系？哪些地方需要反思？为此，首先需要考察当代西方福利国家政府角色的变化，以及相关理论的进展。一、福利国家政府角色的新变化现代社会福利制度是20世纪以来伴随工业化和自由市场经济的发展而首

3、先在西方发达资本主义国家逐步建立起来的，其核心特征是政府通过再分配成为社会福利的主体，从而取代了传统社会中以个人、家庭和慈善组织等为主要渠道的社会保护机制。几十年来，政府的这一定位在发达国家已成大势所趋，同时发展中国家政府也为之孜孜以求。可以说，现代政府的主要职能或活动都是围绕为社会成员提供福利和服务或满足人民的生活需要这一目标展开的。1990年代以来，新古典主义以及新右派对福利国家的批判已基本退出主流的社会政策讨论。面对全球化形势下新的风险，社会政策更多需要考虑预防和管理社会风险。因此，社会政策的社会投资作用被重新认识，具体来说，这些新趋势表现为以

4、下几个方面。1.以促进就业为导向近年来，大多数欧美国家对失业者从提供“被动的”收入保障转向帮助他们尽快获得“像样的工作”（注：InternationalLaborOffice，A：HarvardUniversityPress，1992；A.Sen，DevelopmentasFreedom，NeentPapersNo.1，AsianDevelopmentBank，2000；arketandmunity：EquityandEfficiencyinSocialPolicy，1997.），而不是单纯依靠政府或市场或其他某一系统或部门，政府的作用即是要形成一个

5、使这些不同系统共同发挥作用的制度框架。总之，人们认识到，社会政策归根到底是一个治理的问题，是与新公共管理（Neent）及其理念带动下的政府改革融为一体的（注：T.Butcher，DeliveringanagingtheNeillan，1996.）。于是，市场组织和公民社会组织等都可以和政府形成各种形式的“伙伴关系”而成为政府为社会成员提供福利的工具（注：L.Salamon（ed.），TheToolsofGovernment：AGuidetotheNewGovernance，NY：OxfordUniversityPress，2002；E.S.Savas

6、，PrivatizationandPublic-PrivatePartnerships，NY：SevenBridgesPress，2000.）。在这个新的框架下，政府的社会福利角色从过去的直接提供者变成了支持者，但政府是社会福利制度中最重要的成分这一点并没有改变。政府仍然是社会福利支出中最大的资金渠道，并对服务提供者的服务质量进行监控和评估。3.强调社会政策的成本效益分析成本效益分析是资本主义社会的基本思维方式，但过去主要用于市场经济组织。这一概念及其技术进入社会政策领域是私有化改革的另一个结果（注：例如，在传统的社会福利以及非营利组织领域中，“行政

7、”比“管理”使用得更为广泛，这是因为“管理”的概念涉及控制与利润，在当时被认为与社会福利的性质不协调。因此，在1980年代之前，大多数有关社会福利和社会工作的书籍和词典都用“行政”这一术语来描述公共的或其他非营利社会服务组织中的经营活动，如“社会福利行政”或“社会行政”等。）。由于政府更多的时候是作为投资主体来提供社会福利的，因此成本效益分析备受政策制定者的重视。不过，在实践中社会政策的成本效益分析要复杂一些。社会政策的实施是一个使用资源解决社会问题的过程，成本显而易见，但投资效益不仅在短期内看不到，即使有，也往往难以说明其中的因果关系。因此，在社会

8、政策领域中，成本效益分析往往并不等于投入—产出分析，而要从预防社会风险的角度来看：如果对某一问题不采取相应的