乡镇财政体制创新与财政解困研究(1)

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1、乡镇财政体制创新与财政解困研究(1)最近，就乡镇一级财政是否有存在的必要这一议题，财政界、学术界有很多专家学者发表了高见。的确，现行乡镇财政体制的弊端和财政困难问题越来越受到社会的关注，这一问题如不解决容易演变成为影响政局稳定的重要因素。但我们认为，以我国幅员辽阔和正处于改革发展关键阶段的实际，五级财政体系在相当长的时期内应保持稳定。对其中比较突出的乡镇财政问题，只能从问题产生的原因着手，寻求管理体制调整与创新的思路。本文拟结合黄冈市部分乡镇的实际，通过分析现状，剖析原因，提出相应的对策建议。　　一、现行乡镇财政体制的主要弊端　　同全国、全省财

2、政体制改革的步伐相一致，黄冈市乡镇一级财政机构的设置始于1983年，经过财税分设和撤区建乡（镇）后，乡镇财政于1987年开始打破统收统支的格局而形成雏形。十几年来，乡镇财政体制经风历雨，大体有三个阶段的重要变化：1998—1990年，随着乡镇政权的完善，乡镇财政实行了“核定收支、比例分成”的分灶吃饭管理体制；1991—1993年，对分灶吃饭体制进行完善，实行的是“核定收支基数，收支包干，递增上交或定额补贴，短收超收自理”的管理体制；1994年以后，各地按照分税制财政体制改革的要求，开始实行“划分税种、核定收支、增收分成、短收自补”的管理体制。这

3、一体制实际上是一种包干体制和分税制并存的“双轨制”。尽管在执行过程中，各县市根据经济发展进行了一些调整，但其实质仍体现在两个方面：　　一是在“核定收支、收支挂钩”的基础上，分别实行定额上交、递增上交、定额补贴和超收分成。如麻城市对经济基础好、中、差三个档次的乡镇，分别实行递增上交、定额上交、定额补贴和超收全留的政策；罗田、黄梅和浠水三县实行“核定收支基数，收入全额上解，支出同比例拨付，收支整体挂钩，超收分成”的政策，一定三年不变；红安县则依靠烟财政的支撑，对全部乡镇区分情况实行定额补贴。在收支基数的确定上，各县市采取的方法也不尽一致。如武穴市1

4、999年至今的乡镇财政体制，收入基数以1997年决算收入的25%、1998年决算收入的50%和1999年预算收入的25%计算；支出基数则以1998年底财政、编委共同核定的供给人员编制为依据。英山县2000年乡镇收入基数以1997一1999年收入任务平均数的30％、1997一1999年收入实绩平均数的30％和1997一1999年收入基数平均数的20％、2000年预算任务的20％等四项合计数平均递减3％后，再按收入规模分档、按比例增长后作为当年收入基数。　　二是对税费种类进行划分，确定乡镇收入范围。英山县明确乡镇财政包干收入的范围包括：乡镇范围内的

5、国税、地税部门征收的工商各税（不含中央和省级收入）和财政部门征收的农业税（正税部分）、农业特产税。在乡镇的县直国有企业所得税、特产税、耕地占用税、契税、农村教育费附加、国资非转经收入，不进入乡镇收入基数和参与分成，但纳入年终目标考核。武穴市明确乡镇收入范围包括：乡镇级企业所得税、营业税、个人所得税、房产税、土地增值税、车船牌照使用税、屠宰税、农业税、农业特产税和契税；乡镇与中央的共享收入，即增值税的25%；乡镇与省、市的共享收入，即城镇土地使用税的30%、耕地占用税的55%，印花税的80%，城市维护建设税的90%；资源税的50%。　　总的来看，

6、现行乡镇财政管理体制打破了原来苦乐不均、鞭打快牛和县市财政包揽过多的格局。乡镇财政也逐步成为一级实体，较好地调动了乡镇发展生产、组织收入、管理支出和自求平衡的积极性，为基层政权建设和社会进步发展起到了重要保障作用。但是，乡镇财政毕竟诞生时间不长，独立性差，现行体制受到诸多因素的制约，很不完善，突出表现为“四个不对称”：　　1、与分税制的改革要求不对称，上下级财政之间的利益冲突日渐加剧。一是税种划分过乱，分税分灶不彻底。乡镇没有主体税种，消费税全额上划和增值税75%上划中央后，乡镇只有税源分布散、征管难度大、征收潜力小的一些小税种，再经过省、市、

7、县层层分成和调控后，真正能为乡镇所有的只有农业四税的一部分和工商税的一些零星税收，并且各县市之间差异较大，税种划分、资金留解比例各异。浠水县洗马镇仅财政部门征收的农业四税和教育费附加等收入为488万元，而县财政对该镇的人头经费包干基数仅为234万元，如果算上国、地两税收入，该镇财政对县以上各级财政的贡献率高达56%以上。二是乡镇上交过多，转移支付不规范。在被调查的21个乡镇中，多数乡镇在体制结算上实行的是分税收入服从包干基数的办法，除了上划中央和省级收入外，均向县市级财政作了贡献。乡镇财政收入以农业和小型工商业为支撑，但本级财政收入仍只占全口径

8、财政收入的50%—90%。2000年，黄冈市乡镇一级上划中央收入近1.4亿元，比1994年增加0.7亿元，按照1：0.3返还系数综合返还率计算，净上交