论地方政府间税收不当竞争的法律规制（二）

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1、论地方政府间税收不当竞争的法律规制（二）【摘要】地方政府间税收竞争的产生，客观上基于财政分权的结果，主观上缘自地方政府绩效的考虑。对处在经济转型期的中国来说，虽然税权高度集中于中央，地方政府间税收竞争同样难以避免。若地方政府间税收竞争能遵循一定的秩序要求，无疑将有益于资源配置的优化和公共服务质量的提高。经济转型期制度约束环境的弱化与地方政府事权界定的模糊，使得税收竞争进退失据、容易逾越正当的界限。地方政府间的税收不当竞争亟待全面的法律规制，以便为税收竞争提供常规性的制度保障，符合“依法治税”精神。【关键词】财政分权；政府绩

2、效；税收竞争；税收不当竞争；法律规制【正文】　　三、规制税收不当竞争行为的思路　　构建规范政府间税收竞争秩序的法律制度框架，既可以保证税收竞争积极作用的发挥，也可以防止税收不当竞争引起的混乱。税收不当竞争问题的解决，遵循法学的思维范式，可以通过常规性地提供规范的税收法律制度，以完善规制税收竞争秩序的法律制度体系。　　（一）税收不当竞争何以需要法律规制　　相比发达国家“财权与事权的界限法定”的情况来说，我国政府间财权与事权的界限不明确，因此，地方政府选择的税收竞争方式，很容易受税权划分的意外变动和频繁调整的负面影响。换言之，

3、地方政府因对中央缺乏必要信任，而不惜各显神通，在税源的争夺上大动脑筋。改革开放后到1994年税制改革前，地方政府间税收竞争围绕着给外资提供税收减免优惠展开，表现出地方政府侵犯中央政府统一税权的特点；1994年税制改革后，地方政府间税收竞争转向税收返还政策上的竞争，地方政府将税收返还给投资者，以吸引投资。　　在发达国家，地方政府官员政绩的好坏主要由选民进行评价，其行为主要对当地选民负责，选民的满意程度是税收政策所要考虑的首要因素。我国现行官员考核机制使得税收政策更多的是要考虑上级官员的满意程度。处在经济转型期的中国，很多问题

4、都依赖高速经济增长来解决。经济增长率，特别是国内生产总值（GDP），成为官员政绩评判的最重要指标。尽可能吸引外资，是保持经济高速增长的有效途径。地方官员不会把太多的心思放在提高辖区内社会总体与个人的公共服务质量上，地方政府间难免出现恶性的税收竞争。我国公共财政体制建设刚刚起步，税收竞争决策主要由行政机关及其官员作出，监督与制约都较为不足，即使行政机关作出错误决策，也没有责任需要承担，更遑论责任追究机制了。　　针对上述问题，经济转型期的中国可以通过清晰界定各级政府间财权关系以及事权与财权的界限，降低地方税收竞争行动预期的不确

5、定程度，促使地方政府选择有利于地方经济长远发展的税收竞争形式。另外，还需要引入“绿色GDP”等新指标来构建合理的地方官员政绩考核制度、提高税收竞争决策过程的民主程度、充分发挥同级人大的监督职能、完善预算的民主编制与有效执行。目前，地方保护主义已成为目前制约全国统一市场形成的最主要障碍。[27]大量以行政区划为界限的“地方政府经济圈”各自独立运行，使全国市场处于分割状态，商品与要素的自由流动严重受阻，市场机制在更大区域内优化资源配置的功能失效。[28]仅仅依靠行政措施和税收立法权集中的手段，不足以消除地方保护主义，更无法规制

6、税收不当竞争。　　各地自然条件和经济发展水平不平衡，财政能力和税源情况有很大差别，可赋予地方适当的立法权。税收立法权全部集中于中央，财政分权不彻底，某种程度上加重了税收不当竞争。中央税和共享税的税收立法权和税收政策制定可以集中在中央，但对一些地域性的、较为零散的税源则可以通过地方立法来征税。大税种的统一性对维持国内统一大市场有重要意义，对于地方税种，则可考虑中央只负责制定这些地方税税种的基本税法，如确定税目税率的可调整范围，税收减免的幅度、范围等，但具体实施办法、税目、税率调整、税收减免及其征收管理等权限应赋予地方。29有

7、关地方税的税权若能明确下放，不仅能给地方政府适当的税收空间，也有利于循合法渠道解决目前地方财政困难与严重的“费挤税”、“重费轻税”现象。[30]　　行政权与司法权的根本区别在于：行政权是管理权，司法权是判断权。判断的前提是关于真假、是非、曲直所引发的争端的存在。税收是行政权的管理行动之一，司法判断是针对真与假、是与非、曲与直等问题，根据特定的证据（事实）与既定的规则，通过一定的程序进行认识。[31]司法权作为一种判断权，不仅应独立于行政权，而且可以给行政权必要的监督。依法行政迫切需要强化司法权对行政权的制约力度。西方国家践

8、行三权分立、以权力制约权力的理念。中国虽实行议行合一的制度，但并不排除权力的分工与监督，在权力制约机制中，行政权按照立法权提供的方向行使权力，司法权按照立法权赋予的标准行使权力。目前，司法权对行政权的监督主要是指对行政案件的审理——即对行政权具体行政行为的司法审查。司法是一个国家社会公道实现和公民权利救