农村法制建设亟需转变若干观念

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1、农村法制建设亟需转变若干观念八届全国人大五次会议举行第四次全体会议听取全国人大常委会关于检查《农业法》实施情况的报告：“根据执法检查中存在的问题，布赫提出了进一步贯彻实施《农业法》的五点建议：一、牢固树立农业法制观念，进一步提高执法水平；……；五、加快制定配套法律法规，保障《农业法》的贯彻实施”。①1998年10月14日《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中指出：“加强农业立法和执法，支持和保护农业”和“发展农村基层民主，必须贯彻依法治国方略，同健全法制紧密结合”。江泽民总书记于1999年6月11

2、日主持法制讲座并作《大力加强农村法制建设》重要讲话中明确指出：“建设社会主义法治国家，离不开广大农村人口的积极参与，否则依法治国就不可能得到全面落实”和“就继续推进农村的法制建设提了四点要求：第一，要进一步提高对农村法制建设重要性的认识。……第二，要进一步加强农业立法工作。……第三，要进一步在广大农民和农村干部中开展法制宣传教育。……第四，要进一步加大农村的执法力度。……。”可见，加强农业立法和执法，完善农村法制建设已提到农业发展与稳定的议事日程。党的十一届三中全会以来，农村法制建设有了很大进展，已制定和颁布

3、了10多部农业法律、40多部农业行政法规、340多部部门规章（农业部制定）、地方人大和政府还制定了一大批地方性法规和规章，初步形成了以农业法为核心的农业法律体系框架。农村的执法工作和执法机构、执法队伍建设，也得到明显加强。但是我们也应清醒地认识到，农村法制建设尚不适应新时期形势发展的需要，离依法治国，建设社会主义法治国家的要求还有很大差距。主要表现在：⑴在农业立法上看，存在农业立法滞后、薄弱、层次低威摄力差、质量不高，农业法律分布不均匀、带有浓厚的计划管理色彩、义务性规范多而权利性规范较少，农业法律法规的内容

4、政策性强、原则性强、规范性差、可操作性差，许多重要农业法律还没有制定出来，农业法律体系还很不完善；⑵在农业执法上看，存在农业行政执法机构不健全、性质不明确，农业执法主体混乱、甚至错位，农业执法人员少、且经费严重不足，农业执法人员素质不高、执法行为不规范，农业法律法规太原则、无法依法行政，农业行政执法缺乏监督机制；⑶在农村司法和农村法律服务方面来看，存在农村经济纠纷案件告状难、打官司难，农村基层司法机构不健全、专业人员极缺，农业仲裁机构不健全、不独立；⑷从广大农村基层干部和广大农民来看，法制宣传力度不大、且难度

5、大、造成农业法律普及率低，普遍存在法制观念淡薄、有些农民不知法、不学法、不懂法、甚至不信法，有些农村干部不依法办事，甚至出现以权压法，以言代法，任意侵犯农民的合法权益；⑸从农村法制研究方面来看，主要问题是：专门从事农村法制研究的机关寥寥无几，农村法制科研机构更是空白，全国还没有一本名为“农村法制”或“农业经济法”的正式出版期刊，从事农村法制建设的研究人员也极少，农村法制建设研究课题更少；⑹在对农村法制建设重要性的认识上来看，发展农业仍然只强调“一靠政策，二靠投资，三靠科技”，而不能摆正农村法制的位置，没有认识

6、到“一手抓建设，一手抓法制”的重要性。这些问题都不同程度地影响了农村法制建设的进程，也影响了农村改革、发展和稳定。从国外的经验来看，不少发达国家或地区在工业化过程中，为了防止农业萎缩，缩小农业和其他产业之间、农民和其他社会阶层之间收入的差距，促进农业产业结构的合理化，合理确立工农产品比价，提高国家对农业的财政支持和加强对农业的有力保护，实现农业现代化等问题上，都有比较健全的农业立法和严格执法，使农业走上法治轨道，对其农业的迅速发展发挥着重要的促进和保障作用。因此，我国在农村社会主义市场经济和农业现代化建设进程

7、中，必须加强农村法制建设，以法律形式来规范、引导和保障农业持续、稳定、协调发展，尽早实现以法治农。以法治农在法律制度上是一场深刻的改革，实现这场改革，尤为重要的首先是要更新农村法制建设观念。笔者认为：当前在农村法制建设上切需转变“十大”观念，以真正适应社会主义市场经济条件下对农业发展中农村法制建设的要求，以便尽早实现以法治农之战略目标。1．从发展农业只靠政策转移到发展农业不仅靠政策、科技和投入，而且更重要的是靠法律的观念上来。农业政策一贯是党和国家指导和推动农业发展和改革的基本手段，实践已证明，党的十一届三中

8、全会以来，农村改革和发展方向与基本政策是正确的，并已确立了“实行以家庭联产承包为主的责任制，建立统分结合的双层经营体制的政策”等九大基本政策。但农业政策本身存在不足，如农业政策除了具有原则性、系统性、实践性、阶段性等一般政策特点外，还具有自身内容上的纲领性、工作范围的广泛性、具体应用上的灵活性、政策效力上的有限性等特点；它与法律相比，缺乏国家意志的属性、明确的规范性、国家的强制性和相对的稳定性。如在