公共投资项目绩效链审计模式探析

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1、公共投资项目绩效链审计模式探析一、问题的提出　　政府公共投资一般被界定为由政府投资形成资本的活动。在市场经济条件下，政府主要的职能主要是提供公共产品，弥补市场失灵，其投资主要限定在公共服务领域，被称为公共投资。政府公共投资作为政府支出的重要组成部分，一直是政府审计的重点关注领域。由于政府公共投资项目具有投资规模大、回收周期长、经济收益低、溢出效应明显等特征，与之相应的投资审计在审计对象、审计范围和审计技术方法等方面也逐渐体现出了与其他专业审计不同的特点，对近些年在我国推行的公共投资项目效益审计而言，在评价指标的设定、评价体系的构建和评价方法的选用方面更应体现公共投资的特色。目前关于效益审计研

2、究的实际情况却是，大多数研究局限于企业或财政资金效益审计的问题，关于公共投资项目效益审计的研究非常少，与公共投资在政府支出中的地位不相匹配；很少有学者从事公共投资项目绩效审计方法的研究，已有的少数研究也是针对效益审计总体而谈，缺乏针对性和操作性，不利于提高审计的效率和效果。为此，笔者根据城市基础设施垂直一体化的特点，探讨了公共投资项目绩效链审计模式，期望能够对推动公共投资项目效益审计起到抛砖引玉之作用。　　二、效益审计方法研究文献综述　　综观国内外关于效益审计方法的论述，我们发现绝大多数学者的观点和实务操作均持有相同的认识，即效益审计除了采用常规的财务审计方法外，有时还会采用一些独特的方法。

3、如英国在效益审计中主要采用质量控制法、调查法、问题分析和碰头会法、访谈法和观察法等。加拿大绩的效益审计方法主要有直接审计结果法和审计内部控制制度法。瑞典国家审计署主要采用了三种效益审计方法，如目标实现法、控制方法和系统控制方法等。　　我国学者也对效益审计的方法进行了广泛研究，归纳起来，主要有以下几种观点：竹德操等(1997)认为，效益审计的方法体系由三个部分组成，包括审计方法基础(含哲学基础、理论基础和数学基础)、一般方法或绩效审计模式(即“收集审计证据，对照审计标准，作出审计评价，提出审计意见和建议”)、审计技术方法(有审阅法等传统审计方法、因素分析法等经济活动分析法、网络图法等图表审计方

4、法、回归分析法等数学分析方法、量本利分析法等现代管理方法、其他技术方法等)。李敦嘉(1996)认为效益审计的方法包括四大类，第一类是核实的方法，如审阅法；第二类是对比的方法，包括实绩与计划比；第三类是分析的方法，包括因素分析法等；第四类是评价的方法，包括现值法等。任月君等(1999)认为效益审计的方法可以简单地分为两种，主要包括财务审计方法(审阅法等)和其它方法(如指标对比法、比率分析法等)。西南科技大学课题组（20001）则认为，除了运用一般的审计方法外，效益审计还必须运用一些专业性的技术方法，如环境费用效益分析法，包括环境费用效果分析法、环境决策分析法和风险分析法等。辛金国、邢小玲（20

5、02）在讨论环境审计报告时指出，效益审计也可以运用环境经济学的费用效益分析法、经济评价等方法。　　对上述各种效益审计的方法进行分析、比较之后，我们会发现这些方法有一个明显的特点，即它们的应用范围均限于被审计的资金或项目本身，并未与其他项目或资金建立联系，没有评价相关项目之间效益发挥的协同作用。　　三、公共投资项目的绩效链审计模式探讨　　我们认为，造成上述研究现实的原因与我国现代效益审计审计的起源有关。我国的绩效审计始于20世纪80年代末的经济效益审计，当时正处于经济体制改革逐步深化阶段，企业效益问题成为当时的突出问题，政府审计把促进企业提高经济效益作为审计目标纳入审计范围。由于研究模式和方法

6、等方面“路径依赖”，此后学者对绩效审计的研究便很难跳出单个实体的圈子，把研究限定在实体本身的范围，没有把实体与外界有机联系起来。　　由公共投资所形成的基础设施是适应并促进整个经济社会发展的基础，投资项目之间并非彼此独立、互不相干，而是相互支撑、相互联系，形成一个类似网关的结构。在各个投资项目的规划、设计、施工和运行过程中，必须考虑与之相关的投资项目的实际情况，否则，容易陷入“大马拉小车”、“边污染、边治理”等怪圈，影响公共投资项目整体效能的发挥和公共投资资金的使用效益。　　政府的公共投资可以分为不同的种类，不同种类的投资项目具有不同的特点，应当具有与之适应的绩效审计方法。Holtz-Eaki

7、n(1994)将公共投资按照其最终用途分为四类：一是教育投资；二是道路及高速公路投资；三是污水处理设施投资；四是公共事业投资。世界银行（1994）把公共投资分为三类：一是公共设施投资，电力、电信、自来水及排污、管道煤气等；二是公共工程投资；三是交通设施投资。EtsuroShioji(2001)对公共投资的定义相对广泛，把公共投资分为四类：一是教育类投资；二是基础设施类投资，包括污水处理、垃圾处理、水的供给、城