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1、行政机构改革的财政思考今年的全国人民代表大会通过了国务院行政机构改革的方案,这个方案采取了以往不同的改革方式,自上而下而且方案十分具体,充分显示了我国政府进行行政机构改革的决心。这样一件大事,对于我们财政界来说既是一次挑战又是一次机遇。说它是挑战,是因为政府的行动已经走在了财政理论研究的前面,这就必然要求我们加快重新构建适合社会主义市场经济要求的财政理论体系的步伐。说它是机遇,是因为我们可以借这次改革的东风,去解决长期困扰财政的政府支出紧张、政府内部财权分散以及管理不规范等问题,并通过财政管理制度的完善去推进行政机构改革。 一、从
2、财政的视角看行政机构改革的必要性 只要有国家存在,有关政府行政机构改革的问题,无论是对财政理论研究来说,还是对财政管理实践来说都是一个永恒的话题。首先,从合理确定政府活动范围看,政府的活动范围说到底是一个财政问题。圣经上有一段故事,说是古代以色列人没有国王,他们便请求神给他们派一位国王。神说:“有了国王他就会拿走你们的一部分财富,你们要国王做什么呢?”以色列人说:“即使如此我们也要,因为我们要国王带领我们去作战,要他为我们的纠纷进行仲裁。”这个故事说明:人们在一定区域内的社会中生活就离不开具有最高权威的管理机构——政府。有了政府,
3、政府就要同社会成员分享社会产品,要求政府做的事越多,政府的作用就越大,政府拿走的社会产品也越多。因此,人们在多大程度上需要政府,需要政府做些什么?便成为了财政研究的一个最基本的问题。古代以色列人需要政府仅仅是为了带领他们打仗和进行仲裁,拿今天的话来说就是需要政府承担国防和治安这两大基本的职能。然而随着社会经济的发展,人们发现需要政府所做的事远远不止这些。政府的职能在不断扩大,政府的机构在不断增加。怎样的政府职能设计才是合理的呢?从亚当．斯密的古典财政理论到现代的财政理论,无不把合理确定政府活动范围作为财政研究的基础。斯密根据市场经济
4、发展初期的要求,提出了“廉价政府”的理论;主张国家干预的现代财政理论,认为应在坚持市场配置资源的基础上,针对市场缺陷来确定政府职能;我国的社会主义财政理论则根据计划经济由政府直接进行资源配置的要求,提出了政府财政应在再生产的分配(包含收入分配与资源配置两种含义,即:生产成果的分配和生产条件的分配)环节中起主导作用并直接制约着生产、交换和消费的理论。在不同的理论指导下所确定的政府活动范围和建立起来的政府职能机构是会有明显不同的。但有一点却是相同的,那就是:政府活动范围的确定和相应的行政机构的设置,必须同一定的社会经济条件和社会成员对政
5、府的要求相一致。这便是财政学中关于合理确定政府部门和非政府部门比例关系的理论,比例协调则有利于经济的发展和社会的进步,比例不协调则会阻碍经济的发展和社会的进步。就我国而言,改革开放以来,经济的市场化已成为不可逆转的趋势,然而我国政府的行政机构设置却还保留着许多计划经济的痕迹,许多管理部门无论是对国有企业的机制转换,还是对市场经济的运行和非公有制经济的发展都造成了过多的干预。因此我国这次行政机构改革的首要目标就是根据社会主义市场经济运行的要求去重新调整和设计政府的各职能部门,以建立起一个与社会主义市场经济运行相协调的政府行政体系。
6、虽然,人们可以从理论上去论证政府的活动范围,政府的行政机构可以根据社会经济的客观要求去设置。然而古往今来,人们看到的却是政府行政机构不断扩张的事实。无论是中国封建时代的国家政府还是现代西方资本主义的国家政府概莫能外。就连当年的革命根据地政权也进行过“精兵简政”。事实上,政府行政机构的膨胀是具有其必然性的。用现代财政理论研究中越来越受到人们重视的公共选择理论来分析,个中原因就一目了然了。公共选择理论中的官僚理论认为:政府的行政机构是由大大小小的单位和部门领导所掌握的,他们的利益是通过单位和部门的大小来体现的。机构设置越复杂,越庞大,单
7、位部门可获得的财政支出越多,单位部门领导的权力也越大。因此官僚的利益与国家政府的利益并不完全一致。政府高层有时出于执政的需要会提出压缩行政机构的要求,但不久,行政机构又会慢慢膨胀起来。因此,如何通过有效的制度和措施来约束行政机构的膨胀,提高政府行政效率就成了现代财政理论研究和财政管理中的长期的课题。一位美国的财政研究人员曾说,本世纪以来,美国的各种管理制度中改革最多的就是关于政府会计和预算管理方面的制度,而改革的目的之一,则正在于通过完善财政预算约束机制来控制行政机构的膨胀,提高政府的行政效率。 经济体制改革以来,我国出现了行政区
8、划升级风,县要升级为市,县级市要升级为地级市,省直辖市要计划单列或升级为国家级的直辖市。升级的理由当然是多种多样的,但这些理由的背后,却有更为明确的利益动机,行政区划的升级必然会有相应的行政机构升级,每一位行政干部的行政级别都会随着行
