积极财政政策的风险和防范

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1、积极财政政策的风险和防范内容提要:自1998年我国实施积极的财政政策以来,其风险问题一直是社会关注的热点。5年多来,积极财政政策对启动内需、拉动经济增长发挥了至关重要的作用,但随着实施时间的拉长,政策风险也在不断增加。积极财政政策手段和政策目标的综合性,决定了政策风险的多样性。对积极财政政策的风险,一定要全面把握、综合评估,以进一步优化政策措施,加大风险防范力度,提高政策实施的效果。  一、积极财政政策的风险不容忽视,必须全面把握  任何经济政策都有风险,积极财政政策也不例外。积极财政政策的成效值得肯定,但风险问题亦不容忽视。作为刺激内需、实施反周期调节的一剂“猛药”,积极财政政策是以增发国债

2、、扩大财政赤字为代价的,随着政策持续时间的延长,也面临一系列风险。具体而言,积极财政政策的风险,主要体现在四个方面。  (一)债务风险。  迄今为止,积极财政政策的主要手段,是增发国债、扩大投资。1998年以来,随着积极财政政策的实施,年度国债发行规律跳跃式增长,国债余额屡创新高,债务风险成为积极财政政策最直接、最典型的风险。考察积极财政政策的债务风险,要注意以下三个问题。  1.国债投资项目的决策与管理风险。1998—2002年,我国安排的国债项目总投资规模逾3.28万亿元。总体上看,通过各级、各部门的共同努力,国债投资效果明显,但在项目决策和资金管理中,也存在许多不容忽视的问题,直接导致了

3、国债投资风险。比较突出的,一是部分项目决策失误。在国债投资项目选择上,由于项目决定权和还款“兜底”责任分属于发改委和财政部门,负责定项目的不承担还款责任,承担还款风险的不参与项目论证,权力与责任不统一,具体到项目单位来讲只有利益、没有风险,形成了全国上下很强的投资冲动,在一定程度上造成了投资使用分散,建设战线拉长,部分项目因信息不对称导致决策失误,直接造成国债资金的损失浪费。二是部分国债项目上马仓促,前期准备工作不充分。如山东境内淮河流域的污水处理项目,在前期准备工作不具备的情况下,国债资金即已下达,形成了“边勘察、边设计、边施工”的局面,影响了国债资金使用效益。三是挤占挪用国债资金的现象时有

4、发生。从对国债资金的专项核查来看,基本上每一地、每一类项目都有国债资金被挤占挪用的问题。如在湖北省荆州市界牌河段上江干堤综合治理项目建设中,被骗取和私分的国债资金达206万元。四是部分国债项目配套资金不落实、不到位。据国家审计署对9个省的污水处理项目国债资金管理使用情况的审计,发现由于地方政府争取项目较多,超出了地方配套的能力,国债项目地方配套资金的到位率只有60%多一点,银行贷款到位情况也不理想,审计的37个污水处理项目中,有15个项目未按计划完工或开工;16个已完工项目中,有7个达不到设计要求,普遍存在配套设施落后于主体工程建设以及运行费用不足等问题,造成设备闲置,投入的国债资金不仅发挥不

5、出应有的效益,而且使地方政府背上了沉重的包袱,直接形成了债务风险。  2.国债发行导致的政府综合债务累积风险。考察积极财政政策的债务风险,不能仅看6600亿元长期国债,还要把握好积极财政政策实施条件下我国政府债务积累的特殊性。1998—2002年,我国累计发行国债21489亿元,其中,单纯为实施积极财政政策而发行的长期建设国债为6600亿元,占30.7%.同期,我国国债余额快速积累,由1997年的4565.66亿元上升到2002年的15640.72亿元。如果仅从6600亿长期国债占同期发债总规模30.7%的比重看,近年来国债余额的大幅度增长,主要责任似乎不应算到积极财政政策头上。但如果考虑到我

6、国积极财政政策的实施背景,由其导致的债务风险快速积聚倾向却不容忽视。改革开放以来,我国绝大部分年份都有赤字,由于多年连续发债,加之债务成本较高,从1996年起,我国就已进入还债压力比较大的时期,每年债务还本付息压力都在1000亿元以上。在这个基础上实施积极的财政政策,虽然每年因政策本身而发行的长期建设国债只有1000—1500亿元,但由于债务的惯性增长,却使得每年的发债总规模都在3300亿元以上,2002年更是创记录地达到5679亿元(见表1)。也就是说,实施积极财政政策,增发长期国债,是在财政连续多年“扩张”基础上的再扩张,是在国家债务积累到一定程度,开始惯性加速增长时的再加速。1998—2

7、002年,国债余额增长与长期国债发行的边际弹性为1.68(△国债余额/△长期国债),说明积极财政政策的“边际债务积累效应”较大。  更值得注意的是,实施积极财政政策,发行长期国债,是在国家综合负债居高不下的基础上增加的政府债务。从名义指标看,2002年我国国债余额占GDP的比重只有18.3%,赤字率为3%,都未突破国际公认的警戒线,债务风险好象并不突出。但如果考虑到政府需承担的隐性债务,如各级政府

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