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1、扶贫资金调研报告面对区域性贫困的现实,历年来我国政府都要向贫困地区输入扶贫资金。1986年以来,包括贴息贷款、财政拨款、有关部门的扶贫资金等,扶贫资金迄今累计额已超过100亿元。那么,近10年来我国扶贫资金的运作和使用效果如何?在农村商品经济迅速发展、地区发展差距明显扩大的环境中,如何处理好政府与市场的关系?现行的扶贫资金运作体制应作哪些重大调整?带着这些问题,我们详细考察了xx省xx、xx两县扶贫资金使用的基本情况。一、两大扶贫资金的运作和使用自1986年以来,国家向贫困地区提供的扶贫资金,主要包括各种专项贴息贷款和采取
2、以工代赈形式发放的转移支付资金——财政性拨款两大内容。依据《中共中央、国务院关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》、《国家八·七扶贫攻坚计划》等有关政策的规定,以工代赈资金主要用于农田水利、交通等公用基础性设施的投资,各项专用贷款主要拨放在种植业和非农产业等经营性领域。两大扶贫资金使用方向的明确界定和互补性使用,在很大程度上弥补了市场力量的不足,为推动贫困地区的经济发展发挥了重要作用。从1985年至1995年5月,国家下拨给xx县的扶贫资金总额为5134.6万元,其中各项贴息贷款为3596.9万元,以工代赈资金为1537.7
3、万元。下面分别介绍这两大扶贫资金的下拨、运作和使用情况。(一)以工代赈资金从表1可以看出,农田水利和交通等公用基础性设施领域的投资,占已使用以工代赈资金(1121.2万)的95%以上。localHoST这种使用方向是非常必要的,也是完全正确的。但是,我们应该看到,一方面,在中央财政现有分配格局的约束下,国家已尽了很大努力支援贫困地区;另一方面,现有财政支援还远远不能满足贫困地区的紧迫需要。据xx县领导说,本世纪末,要实现全县村村之间通石子公路,至少需要2亿元(现价)资金,而近10年来,中央财政的拨款年平均只有150万左右,
4、这是一个极为现实的尖锐矛盾。(二)扶贫专项贷款从1987年开始,省扶贫开发办和省农业银行将中央下达给贫困地区的扶贫专项贷款,按贫困人口比例分配给县。自1991年以后,扶贫专项贷款改为按切块资金、项目资金、项目填平补齐资金三种形式安排和下拨,其中:切块资金占当年配额的40%,直接分配下拨到县,主要用于贫困乡村家家户户都能干的种养业项目,由省州县三级按立项审批权限安排使用;项目资金占当年配额的40%,划分到贫困县后,由各贫困县用扶贫投资项目去争取,按项目投资使用;余下的20%集中作为全省项目资金缺口填平补齐。从1985年到19
5、95年5月底,国家下拨给xx县的各项专项货款为3596.9万元,已动用3429万元,未动用余额为167.9万元。表2反映了扶贫贷款总量及其投资构成的大体情况。在了解了以上基本情况后,现在我们更为关注的是,扶贫专项贷款的审批权限是如何划分的?获得贷款的行为主体是实行自负盈亏经营,还是附属于地方政府(县、乡)的经济实体?其经济行为具有什么特征?总之,现阶段扶贫专项贷款运作的体制性特征及其影响,才是我们关注的重点。通过实际调查我们得知,在专项扶贫贷款的审批过程中,10万元以下项目由县立项审批(1994年改为种养业项目,不论承贷额
6、为多少均报州立项审批);10-100万元的农业项目,10-50万元的工业项目报州立项审批;100万元以上农业项目,50万元以上工业项目逐级报省立项审批。切块资金重点用于种养业及其加工业项目;项目资金主要用于具有根本性和后劲性的加工业及电力、能源上。省州县三级审定投放资金的方式,共同形成了县扶贫资金的投资结构。一个重要的现实问题是,扶贫专项贷款的审批权主要掌握在哪一级呢?1994-1995年5月资金的下拨情况可以回答这个问题。在上述时期,中央下拨给xx县的切块资金240万元,项目资金825万元,总计1067万元,实际累收累放
7、1964万元,按审批权限划分,其构成如表3所示:在表3中,州县审批立项的权力没有分离,考虑到这种情况,我们可以认为,目前国家下拨给xx县的扶贫贷款,其审批权主要集中在省州机构,特别是省的审批权,超过了扶贫贷款的一半以上,而基层乡镇不足3%。扶贫贷款审批权的过度集中,使争取立项,获得贷款的经济行为演变为一种无规则谈判和竞争。当今的贫困县,纷纷将“跑上要贷”作为本县的“头等大事”来抓。现实表明,对扶贫资金这种不透明的恶性竞争,不仅无助于资金的有效使用,而且也是滋生腐败的催化剂。因此,调整、改革扶贫资金审批、分配的运行机制,是我
8、国扶贫开发工作中应着手解决的一个重大现实问题。xx县的实际情况表明,现行的扶贫贷款审批、分配机制,与借款主体能否自负盈亏经营有直接关系。如果借款者是隶属于地方政府且不能实行自负盈亏经营的行为主体,那么,争夺按审批立项权限划分的专项贷款构成表3(1994-1995年5月)审批权力机构项目个数金额(万元)所
