我国农业用地经营方式变革中的财政支农问题研究

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1、我国农业用地经营方式变革中的财政支农问题研究「内容提要」从小农户分散经营到大规模企业化经营的农地经营方式变革，不仅是我国农业经济今后改革发展的长远方向，也是解决“三农”问题的根本途径之一。同时，为贯彻城乡统筹发展战略提供了现实选择。在这一过程中，找到适合这一历史性变革的财政支农政策，有效推进改革的稳步进行，则是根据中国国情所必须做出的宏观政策性安排。本文就我国农地经营方式变革中，财政支农存在的问题，如何进行调整，以及进一步推进改革顺利进行的政策取向做了较为深入细致的探讨。　　「摘要题」土地经济　　「关键词」农地经营方式/财政支农/大规模集中经营/农

2、业企业/土地使用权流转　　“三农”问题是当前社会各界关注的焦点话题，就目前我国“三农”问题的现状来看，要真正解决好这一复杂而又重大的问题就必须充分重视财政对农业的投入与支持，并且紧密结合农业各方面变革的实际，特别是近年来农业用地经营方式的变化趋势，笔者认为它将代表今后我国农业、农村、农民，生产、管理、就业的发展模式与方向，并奠定彻底解决“三农”问题的基石。本文就农地经营方式变革的前提下，财政支农政策如何与其相互配合并促进其不断发展与完善加以探讨。　　一、当前农地经营方式变革中财政支农存在的问题　　目前，我国农业用地出现了许多如土地使用权流转、土地集

3、中规模经营、企业化农业等一系列新的生产经营方式。这不仅是我国农业生产经营体制改革的主观愿望，更是农业生产力自身不断发展的客观要求。然而，当前的财政支农政策和现实工作在一些方面还没有完全跟上这一农业客观发展的实际情况，存在许多问题。　　（一）财政支农投入不足，阻碍了新型农地经营方式的推广　　尽管国家高度重视农业发展，近年来对农业的投入也有大幅增长，但由于财力有限，使用效率不高，结构矛盾突出等原因，相对于当前我国农业基础薄弱，效益低下的发展现实而言，投入仍严重不足，而且许多支农资金比重指标不断下滑（如图1）。图1　“八五”以来国家农业投入情况注：1.从

4、1998年起，国家财政农业支出包括国债安排的农业基本建设支出。　　2.从1998年起，国家银行农业贷款占国家银行总贷款比重以短期贷款计算。　　同时，财政支农资金结构失调、管理混乱，导致生产性支农资金到位率很低，地方“吃饭财政”挤占挪用了大量有限的生产性支农资金，加剧了农用资金的供求矛盾，使得农业这一“弱质”产业的许多基本生产经营条件不能得到较好的维护和改善（如农业基础设施，抗病防灾能力，土地改良）。[1]这就无法为土地规模经营提供良好的农业投资环境，也就很难提高农业投资者集中土地现代化、集约化生产经营的积极性，阻碍了新型农地经营方式的推广。　　（二

5、）财政支农资金分配、使用模式不适应农地经营方式转变的需要　　当前，无论是中央还是地方的财政支农资金融通渠道多是通过各级政府层层转接，中间难免“雁过拔毛”，资金沉淀，导致支农资金专款专用缺乏保障，农业补贴资金流失严重。由于得不到有效的国家农业补贴支持，增加了大规模农地经营的未来收益风险。而且，相对中央财政支农拨款而言，目前由于我国农业效益低下，生产经营方式落后，地方财政投资农业的积极性不高，其投入成逐年下降的趋势（如图1）。这非常不利于农业这一因地制宜特点显著的产业的发展，因为只有地方政府最了解当地农业的真实情况。这使得从事规模化经营的农业主体得不到

6、地方政府亲民、切实的政策与环境支持，客观上不利于其发展壮大。同时，农业政策性银行（农业发展银行）建制有限，难以深入乡村，财政已有的支农性贴息贷款基本上是以传统的小农户为对象，数量少、规模小，而那些大规模的农地经营者需要的是较大数量，能够及时、足额、到位的农业贷款，这种供求矛盾急需调整。　　（三）农村社会保障体制的缺失，制约了新型农地经营方式的发展　　在现行的财政支农资金中，预算内就有“农业基建拨款”、“支援农业生产支出和农业事业经费”、“农业科技三项费用”等11项。此外，国家还建立了农业发展基金等专项支农基金，但纵观这些支农资金，关乎农村社会保障体

7、制建立的却几乎没有。这一方面是由于所有制、城乡分离、户籍制度，以及侧重工业发展等历史原因，使得农村社会保障制度的建立没有得到足够重视。另一方面，以土地作为农民农村社会保障依据的传统观念没有得到很好的转变，特别是近年来耕地数量逐渐减少，农产品效益低下，面临自然与市场双重风险，脱离土地转向非农产业部门的农民逐渐增多，如不妥善处理好之一问题就会严重影响土地使用权大规模流转和集中经营，即农民难以割舍土地，而且妨碍了新型农业经营主体现代治理模式的建立，即难以形成企业化、产业化的新农业，增加了他们的经营成本和负担，这样就为现有土地上的农民向新型农业经营单位的转

8、移设置了一大障碍。　　（四）财政农业税费改革滞后，不利于推动农业现代化经营　　合理科学的农业税费制度也是财政支农的一个重要