农用地的农民集体所有与利用制度探析

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1、农用地的农民集体所有与利用制度探析内容提要：农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等[注1]农用地是农业的主要生产资料和基本物质前提，而农业是国民经济的基础，因此农用地制度的完善对于国民经济的发展至关重要。农用地制度包括农用地民事制度和农用地管理制度。但比较而言，前者则是我国当前立法的一个薄弱环节，在一些问题上存在认识偏差和立法缺陷。本文就土地的农民集体所有、土地承包经营权的物权化及农用地利用方式体系作些理论分析，期能对完善我国农用地民事制度及推动物权立法有所助益。　　关键词：农用地农民集体所有土地承包经营权永佃权　　一、

2、土地的农民集体所有制　　大陆法系民法以承认完全支配为内容的所有权为前提建立物权制度，即所有权是物权制度的基础。土地所有权是土地他项权利的基础。因此，建立健全农民集体所有农用地利用制度必须以农民集体所有制度的健全和完善为条件。为此，在分析农用地各种利用方式之前有必要对我国土地农民集体所有制有一个明确而具体的认识。　　土地管理法第十条规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡

3、（镇）农村集体经济组织经营、管理。”这一条款明确规定了我国现行的土地农民集体所有与经营、管理制度，澄清了认识上的一些错误。根据该条款及其他有关法律的规定，对土地的农民集体所有应从以下几方面理解：　　首先，劳动群众集体所有土地的所有主体是“农民集体”，包括村内农村集体经济组织的农民集体、村农民集体、乡（镇）农民集体。农民集体是一定范围内的农民为共同利益而结成的紧密团体。上述的三个农民集体范围一个比一个广，后一个包含着前一个。但必须肯定，它们是相互独立的集体，不存在任何隶属关系。较小范围的农民集体所享有的土地所有权是完整的，较大范围的农民集体对较小范围的农民集体所有

4、的土地没有任何权利，后者不得干涉前者行使土地所有权。当然，“农民集体”并不是法律上的权利主体，其权利由对农民集体所有土地享有经营管理权的管理人代表行使。　　其次，这种土地所有是农民的“集体所有”。对这种“集体所有”的性质，学者众说纷纭。有学者认为，土地集体所有权是一定社区范围内农民共同共有的所有权。[注2]共同共有是指基于共同关系而形成的共有；共有人对共有财产享有不分份额的平等的权利；在共同关系存续期间，共有人无权要求分割共有财产，对共有财产的处分须经全体共有人的同意。笔者以为，“集体所有”不是一种共同共有，因为（1）集体成员对土地并不拥有直接的所有权，对土地不

5、能直接行使任何权利除非其依法获得土地承包经营权等权利；（2）集体成员丧失成员身份并不会导致集体土地的分割，集体成员脱离集体不能要求任何补偿；（3）对土地的处分如发包，无须征得全体成员的同意，即使重大事项也只须三分之二的多数。　　另有学者认为，农民集体所有是一种“新型总有”。该观点认为，“农民集体所有对传统总有既有继承又有更新。具体地说，继承主要有四：其一，多数人及其结合之团体总有一个所有权，这适合一定范围内全体农民的集体直接享有所有权：其二，所有权的行使受团体的强烈制约，这适合维持农民集体的统一意志和利益；其三，总有‘以团体利益为先’，‘惟于全体利益与个人利益一

6、致范围，而许团体个别权的行使’，这适合农民集体所有权对集体利益与其成员利益的统一；其四，总有成员对总有财产并不具体划分，永远属于潜在份，不得要求分割、继承或转让，这适合于维护集体公有制的发展。更新主要有二：其一，总有成员和其团体对总有财产具有抽象的统一支配权，不再是团体的管理处分权与成员的使用、收益权的简单向加，而首先是总有成员通过集体对总有财产实现抽象的统一支配，即成员通过其团体，团体依赖其成员对总有财产按照”平等自愿、议决一致“的原则行使占有、使用、收益、处分的权利；其二，总有成员对总有财产享有收益权，即从所有权总体上享有利益。”[注3]上述观点颇符合我国农

7、民集体所有的实际状况和立法精神，但没有必要加上“总有”的帽子。传统总有主要有两个法律特征：一是团体所有，一是权能分离。“集体所有”只有第一个而无第二个特征。“集体所有”这一概念虽来源于政治经济学，但这不妨碍其移植为法律用语以概括我国现阶段农村土地的所有状态。　　最后，农民集体所有的土地由农村集体经济组织、村民小组或者村民委员会（以下简称管理人）经营、管理。一，这些管理人享有的只是经营、管理权而非所有权。有的学者所主张的农民集体所有实际应是这些管理人所有的观点[注4]是站不住脚的。二，这些管理人享有的经营、管理权与国家对土地的管理权性质截然不同。前者是土地所有权的

8、派生，属于私权利，而后者