代理关系的虚化与重构：人大信访制度的现状及其改革

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1、代理关系的虚化与重构：人大信访制度的现状及其改革在我国人民代表大会制度的建立和发展过程中，信访制度可以说是始终伴随着人民代表大会制度的成长而成长。自1954年召开第一届全国人民代表大会第一次会议以后，全国人大常委会即在办公厅设置了人民接待室。1980年以来，全国各省、自治区、直辖市和县人民代表大会（以下简称人大）设立常务委员会（以下简称人大常委会）之后，地方各级人大常委会的办事部门也配备了相应的干部，负责处理人民来信来访。自此以后，人大的信访工作在实践中成了人大常委会的一项经常性的基础工作，在理论上被定位成是联系群众、

2、反映民意、解决人民内部矛盾的重要民主渠道和维护人民群众合法权益的手段。随着我国经济社会结构的转型和人民群众民主法制意识的不断提高，各级人大的信访数量都在逐年上升，各级人大常委会的信访职能呈现出日渐凸显之势。又由于人大信访工作在政治调控、社会稳定和人大监督中的作用日渐突出，各级人大对信访工作的重视程度也越发提高，理论上对此的探讨也逐渐增多。本文的主旨在于，运用经典的代表制理论和现代政治学中的政治参与理论来检视人民代表大会的信访制度，通过对人大信访制度的分析来透视我国人大制度的运行现状，并据此而指出人大信访制度中存在的问题

3、与解决问题的出路。一、人大信访制度研究的理论基础：代议制理论与政治参与理论鉴于人民代表大会制度构建的理论基础是经典的代议制理论，由此也就决定了对任何一项人大制度的具体制度的检视都离不开代议制理论。在经典代议制理论的理想模型中，权力的源头在人民手中，“主权或作为最高支配权力属于社会整个集体；每个公民不仅对该最终主权的行使有发言权，而且，至少是有时，被要求实际上参加政府，亲自担任某种地方的公共职务。”1现代社会在人口、地域、信息和交通上的复杂性决定了不能让人民人人都有直接参与权力的行使，而只能通过选举产生的代表来行使最高权

4、力。因此，现代世界各国都基本上采用了代议制式的政府形式，由全体人民或一部分人民通过由他们定期选出的代表行使最后的控制权。我国宪法第二条也规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”人民代表大会制度也就由此而成了我国的根本政治制度。按照这一制度的基本运行逻辑，政治运行的基本顺序是：人民®代表®政府®人民。在人民主权的原则之下，例如在卢梭看来，前一个人民是作为主权者的公民，是一个主动态的人民；后一个人民是作为国家法律的服从者的臣民，

5、是一个被动态的人民。2因此，理想型代议制政府的一个基本前提是，存在一个作为主动态的人民作为权力运作的源头。假如这一前提不存在的话，就必须对其作制度上的修补，否则，制度的运行就会偏离原意趋于萎缩。在现代政治学中，政治参与是指平民或多或少以影响政府人员的选择及他采取的行动为直接目的而进行的合法活动。3其基本形式有政治投票、政治选举`、政治结社、政治表达、政治接触和政治冷漠等。理想型的代议制政府是一种依赖于积极的政治参与才能有效运作的政治体制。政治参与的扩大有利于民主体制的稳固和健全发展，“只有公民通过政治参与来表达自己对社

6、会财富和和价值分配的意愿和选择，政府由此也才能在社会中获得连续性的信息。”4在代议制政府的实际运作过程中，民主机制的保障也还需要公民的政治参与通过选举、罢免公职人员，通过意见表达和舆论监督，或者通过直接介入管理过程等，来制约政府的政治管理活动，从而保障政治管理的廉洁与效能，同时促进民主的制度化建设。在亨廷顿看来：政治参与的扩大是政治现代化的三个重要标志之一，“区分现代化国家和传统国家，最重要的标志乃是人民通过大规模的政治组合参与并受到政治的影响”。5因此，由传统到现代的过渡伴随着政治参与的不断扩大，政治参与的范围和形式

7、也越来越多样化。但是，参与的扩大、剧增和集团之间的碰撞也可能带来政治动乱和不安，并可能导致政治震荡和经济倒退。亨廷顿为此提出的公式是：政治参与¸政治制度化=政治动乱。6按照这一公式，为了避免出现不利的局面，唯一的出路就在于提高政治制度化的程度而将政治参与纳入制度化的轨道，促使政治参与和制度运作走上良性发展的道路。二、人大信访制度的出现及其运作状况；制度设计之后的意外后果从前文关于理想型代表制政府的描述中可以看出，由人民到代表再到政府的政治运行逻辑中并没有为人大信访制度的出现留下任何空间。因为在理想的代议制政

8、体之下，人民的意志总可以通过代表传输给政府并按照自己的意志而成为政策。在制度的设计者那里，人民与人大的基本关系是：公民（个体）®代表（个体）®代表机关（代表整体）。但是，在我国人大制度的实际建构和运行过程中，深受数千年专制传统影响的人民即使经过了革命的洗礼，仍然缺乏现代代议制政府运作所需的主动态的公民素质，而在更大