广东省佛山市南海区集体建设用地入市调查.doc

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1、广东省佛山市南海区集体建设用地入市调查刘世锦刘守英许伟邵挺来源：东方早报2013-12-10佛山市南海区是国内最早探索集体建设用地依法有序合理入市的地区之一。目前，南海区已经探索出一条利用集体建设用地推进工业化、城镇化和农业现代化的“三化”新路，建立了包括确权登记、流转交易平台、基础地价体系等在内的集体建设用地入市体系。多年实践证明，集体建设用地入市为南海区的经济社会可持续发展、居民收入可持续增加、城镇化可持续推进，发挥了不可替代的作用，可为其他地区提供重要的经验借鉴。本报告总结了南海集体建设用地入市的做法与效果、制度安排以及实现集体建设用地与国有建设用地同权的政策与法律需

2、求。集体建设用地上的工业化和城镇化佛山市南海区地处珠江三角洲腹地，辖区面积1073.8平方公里，户籍人口120.9万人，常住人口260.8万人。2012年，实现地区生产总值1966亿元，城镇居民可支配收入36348元，农村居民纯收入16673元，率先迈入国际通行的中等收入水平。与依靠征地和土地国有化推动的工业化、城镇化模式不同，南海区的工业化、城镇化主要是在集体建设用地上展开。据第二次土地调查结果，南海区建设用地面积是79.75万亩，其中农村集体建设用地面积56.55万亩，占全区建设用地总量的71%;宅基地面积超过17万亩，接近建设用地总面积的22%。从上世纪90年代初开始

3、，为满足企业用地需求，南海区村组两级集体经济组织以兴办乡镇企业名义申请用地，办理土地使用权证，然后将土地出租给企业投资建设。2012年，南海区工业总产值达到4226亿元，有一半以上的工业用地是集体建设用地,为南海区工业化做出了巨大贡献。随着工业化的快速推进，土地资源对南海区发展的制约越来越大。一方面，南海区基本农田占国土面积的比重不到13%,建设用地已占到国土面积的33%,土地过度开发现象严重。另一方面，现有的“旧城镇、旧厂房、旧村居”普遍存在缺乏规划指导、布局分散、安全隐患较大、土地利用率低等问题。以石肯村南都片区为例，该片区位于禅桂中心组团黄金地块，占地面积约140亩，

4、原有企业105家，但大部分都是些低矮的简易旧厂房，聚集的是低端的粗放型行业。这些厂房每月每平方米租金收入在3-4元之间。2008年全球金融危机爆发后，南海区出现了“部分工厂关闭、厂房闲置”等现象。南海区政府意识到，对存量建设用地的改造，既可以增加农民集体租金收入，又可以大大提高土地利用率，还可以为南海区产业升级和城市建设提供用地空间。从2010年开始，南海区在国土部和广东省政府支持下，率先实行对“旧城镇、旧厂房、旧村居”进行改造，在广东省2009年出台《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》后，南海区累计出台了26份区级“三旧”改造文件。目前，南海区除作为房地产和

5、商业等经营性用地须转性为国有以外，大部分产业升级用地、市场用地和城市用地均保留了集体所有性质，大部分集体建设用地直接参与城市化建设，用于城市建设的土地有70%-80%都是集体用地。做法与效果经过20多年的实践，南海区不断探索集体建设用地进入市场的有效形式，基本形成了比较完善的制度安排，为土地制度的全局改革提供了经验。（一）开展农村集体土地确权。一是明确集体土地确权登记的范围，包括全区范围内的农村集体所有土地，除耕地、河流、滩涂、鱼塘外，还包括已经进行非农建设的工业和三产用地。二是界定历史遗留建设用地范围，规定对以下类土地一次性予以解决：符合土地利用总体规划建设用地范围内的土

6、地；1999年1月1日以前已成为建设用地，仍未取得合法用地手续的土地，但不涉及土地利用总体规划所划定的基本农田保护区的土地；已取得集体土地所有权证、属建设用地性质的土地。三是对符合确权登记发证条件的农村集体经济组织和用地主体颁发权利证书。土地所有权证书直接发给符合规定条件的农村集体经济组织。截至2013年3月，南海区的2031个经济社均核发了土地所有权证书，发证宗数达13987宗，发证覆盖率达98%;完成集体建设用地使用权初始登记30549宗，发证覆盖率为96.43%,完成宅基地使用权初始登记468216宗，发证覆盖率为91.93%。农村集体土地产权主体的确定，为集体建设用

7、地使用权流转顺利进行奠定了基础。（二）将集体建设用地纳入规划控制。南海区将全区划分为东、中、西三大片区，东部以金融高新区为主，重点发展金融业、商业和居住业；中部为高新工业技术园区，重点发展制造业；西部以西樵山为主，重点发展旅游业。对集体建设用地实行规划管理，要求集体建设用地的开发，必须符合三大片区的开发规划和发展理念。农村集体建设用地选址必须符合土地利用总体规划、城镇建设规划和村庄、集镇规划，地上建筑物建设必须按批准的规划要求实施。（三）制定规范流转政策和流程。为了规范和促进集体建设用地流转，广东省人民政府于200