建设工程差别化监管浅谈

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1、建设工程“差别化”监管浅谈司拴牢（摘要）根据国家建筑行业发展的相关政策，对政府监管的一些政策方向和概念进行了简要的说明，以国家建设工程的管理制度和工程质量管理制度为框架，就今后实行“差别化”监管模式及建设工程质量监督在市场监管中的作用和地位进行了扼要的阐述。并对在工程质量监督工作中根据企业（施工、监理、勘察、设计）资质、信誉、质保体系、项目经理等的不同如何实行“差别化”监管进行了重点的论述。随着社会主义市场经济体制的不断完善和投资体制改革的进一步深化，建设工程的市场投资主体呈现多元化，建筑承包企业（勘察、设计

2、、施工、监理等）的资质、市场信誉和质量管理体系参差不齐，对此,建设部在《中国建筑业改革与发展研究报告》（2005）中，提出在未来一段时间，建设领域将根据社会主义市场经济的要求，进一步完善市场机制，发展资本和其它要素市场，发挥市场在资源配置中的基础作用，积极发展独立公正、规范运作的专业化市场中介服务机构，按照市场化原则规范和发展各类行业协会、商会等自律性组织，彻底转变政府职能,从政府的监管内容和方式来看，将从直接管理转向间接管理，从不分项目投资性质一统化管理转向政府投资工程和非政府投资工程分开管理,从全面监管转

3、向重点监管，实行差别化管理。一、建设工程“差别化”管理提出的政策背景（一）建设工程管理宏观政策要求2004.7,《国务院关于投资体制改革的决定》中，对建筑业未来发展形成了重要的指导思想：（1）投资主体进一步多元化。国家对于非政府投资项目，一律不再实行审批制，企业具有更加自由的投资决策权。同时鼓励社会投资，放宽社会资本的投资领域。（2）政府投资工程的实施会产生大量的对于代建单位、投资建设中介服务组织的需求。政府投资工程将建立投资决策追究制度，加强对于政府投资工程的监管，外部约束会进一步强化。2005.7.12,

4、建设部、国家发改委、财政部等六部委《关于加强建筑业改革与发展的若干意见》中，也明确提出改革政府投资建设方式，创新政府监管体制，提高建设项目投资效益。《中国建筑业改革与发展研究报告》（2005）中，提出将来对政府投资工程和非政府投资工程实行差别化管理。目前建筑市场的监管方式属于以政府直接控制为特征的监管方式。这种监管方式从内容上来看，属于全面严格监管类型；从监管方式上来看，属于政府直接监管类型；不按照投资主体的不同性质区分监管方式，对于政府投资工程和非政府投资工程采取同样的方式加以监管；从约束机制来看，监管规则

5、的起效速度较快，但连续性差、不够稳定，成本也明显为高，社会交易成本更高。（-）质量监管的行业政策要求建设部工程质量安全监督与行业发展司在“建质综函（2005）21号”中指出，加强工程质量监督，创新模式突出重点，实行差别化管理。强调积极推行巡查制度和差别化管理，进一步推行《建设工程质量责任主体和有关不良记录管理办法》的落实，对企业业绩、信誉、工程质量保证能力不强的，要进行重点监督，并强化不良记录管理。二、建设工程的主要管理制度（引自《建设工程监理概论》）（一）项目法人责任制即法人对项目的策划、资金筹措、建设实施

6、、生产经营、债务偿还和资产的保值增值，实行全过程负责的制度。（二）工程招标投标制（三）建设工程监理制（四）合同管理制为了使勘察、设计、施工、材料设备供应单位和工程监理企业依法履行各自的责任和义务，在工程建设中必须实行合同管理制。三、工程质量的主要管理制度（引自《建设工程质量控制》）（一）施工图设计文件审查制度（-）工程质量监督制度（三）工程质量检测制度（四）工程质量保修制度四、根据投资主体不同对建设工程进行“差别化”管理的主要模式（一）完善招标投标制当前招投标工作中存在的主要问题一是招投标范围太宽，不区别政府

7、工程和非政府工程，经营性工程和非经营性工程。二是业主行为不规范。解决的办法一是区别国有投资和非国有投资不同管理方式，重点强化对国有投资招投标的监督管理。二是要加快政府投资工程实施方式的改革，积极推行相对集中的专业化管理，积极推行“代建制”。非经营性政府投资工程通过招标选择具有项目管理能力的企业负责组织实施，竣工验收后移交使用单位。经营性政府投资工程要进一步健全项目法人责任制，积极采取工程总承包或工程项目管理等方式组织项目建设。建设单位、项目法人和各类建筑企业，按照合同约定对工程质量、工期和造价承担相应的责任。

8、（二）完善建设工程监理制度监理是业主项目管理的代理，是市场经济条件下专业化分工的一种形式，其动因是业主对于建设工程质量、工期、成本等投资效果的追求。首先，工程监理单位是受业主的委托，依照法律法规和有关的技术标准、设计文件和合同实施监理。其次，监理的独立性也不应忽视，监理工程师在执业时要遵循国家有关法律、法规，遵守合同约定,坚持公平、公正、客观的职业操守。当前，工程监理主要是进行建设工程施工阶段的质量