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1、旅游资源开发与保护中的制衡机制失衡与政府规制优化摘要：旅游资源开发与保护中发生的种种矛盾,归根到底是相关利益者之间利益的冲突，为此政府必须建立平衡各方利益的制衡机制。我国制衡机制的失衡，突出表现为:企业的制衡力过于强大，原居民、社会组织、从业人员的制衡力过于微弱。制衡机制失衡必然导致利益分配失衡,强势方获得超额利润。建议从三方面优化规制:重构政府的旅游资源管理体系与制度，严格执行旅游资源开发项目的“审批权”;健全旅游资源开发与保护的法规，编制并严格执行旅游规划，提高依法规制的合法性、科学性与严肃性;推
2、进相关利益者制衡机制建设，对旅游资源实行全民监督管理。关键词:旅游资源保护与开发；相关利益者；制衡机制;政府规制收稿日期:2009-09-10基金项目：国家社会科学基金项目《我国旅游业旅游资源开发和保护问题研究》(07BJY134)作者简介：章尚正(1949-),男，安徽大学工商管理学院旅游管理系主任,教授。研究方向:区域旅游开发与规划、旅游文化。马贤胜(1986-),男，安徽大学工商管理学院2007级硕士生。旅游资源开发与保护中发生的种种矛盾，归根到底是相关利益者之间利益的冲突。在中国现实生活中，与
3、旅游资源开发与保护相关的利益方主要有以下六方:地方政府、投资与经营方（以下简称旅游企业）、原居民、旅游者、旅游从业者、社会组织。这六方在旅游资源开发与保护方面的利益趋向有同更有异，利益诉求力更是有强有弱，矛盾冲突就在所难免。因此在这样一个利益相关系统中，就必须建立平衡各方利益的机制，我们称这种机制为制衡机制，而相关利益各方的利益诉求力就是其所拥有的制衡力。本文旨在探讨上述六方的制衡力冲突与政府在制衡机制中的规制作用优化。一、旅游资源开发与保护中相关利益者的利益诉求差异旅游资源的开发与保护之间存在着必然
4、的矛盾，任何一种形式的旅游开发对于旅游资源的原真态都是破坏。但两者之间又存在着天然的耦合关系,一方面，旅游资源只有通过一定程度的开发，才能实现其应有的各种价值,也才能为旅游资源的保护提供必不可少的人力、物力与财力;另一方面，旅游资源只有保护好了，才能永葆旅游魅力，为旅游开发提供最基本的资源条件。理想的境界当然是旅游资源的低度开发与高度保护相结合,但我国实际运作中偏偏多是旅游资源的高度开发与低度保护，以致许多风景区出现商业化、园林化、城镇化现象,许多人文景点出现表演化、移植化、时尚化趋势。这些“乱象”的
5、出现，归根到底，与利益相关者的利益制衡失效有关。试分析如下：其一,政府方。根据属地管理原则，我国旅游资源都归地方政府管理，故本文只论及地方政府。政府是公众权益的法定代理人，在上述旅游资源开发与保护制衡体系中，地方政府无疑居于核心位置,发挥着关键性的主导作用。地方政府，一方面必须履行政府职能，超越各方利益，根据各项保护性法律法规去保护各种旅游资源;必须指出，这种保护也是地方政府规避行政风险的一种手段,毕竟哪个地方政府也不愿意承担资源保护不力的责任。但另一方面,政府存在经济人行为，即地方政府从部门或官员自
6、身利益出发，争相获取对资源的处置权[1],无论是取得经济、社会收益还是获取政绩收益，其过程都可能诱导对旅游资源的高强度开发。因此，地方政府既有保护的压力，也有开发的追求。问题是，在现行政绩考核制度中,市级以下畸重经济GDP而忽视绿色GDP,于是招商引资、产值、税收成为决策的重点，就难免出现管理天平的失衡，偏向投资方，偏向旅游资源的高强度开发。景区开发中被新闻媒体曝光的重大环境事件，几乎都有政府官员或明或暗的支持，如张家界百龙天梯事件。其二,旅游企业方。新时期旅游资源开发的主体起初都是地方政府,黄山、泰
7、山等都是由政府投资与管理，然而国有单位“要牌子、定班子、找银子、抢位子、做老子，'只能是特殊历史条件下的产物，现在旅游资源开发的投资来源已经主要是社会资金，而各类景区景点（包括政府管辖的）多数已经实行企业化经营管理。企业的本性是追求利润最大化，势必高强度开发旅游资源,如建设索道、宾馆、别墅以增加旅游收入,同时降低旅游资源保护投入，以减少经营成本。至于那些租赁景区的企业，以短期行为疯狂逐利更是普遍现象。其三，原居民方。旅游资源不管是属于国家的（如黄山）,还是属于集体的、个人的（如皖南古村落），最希望保护
8、好这些资源的是所在地的原居民，因为他们祖祖辈辈生活于这方水土，这些老天爷、老祖宗留下的旅游资源是他们的骄傲。尽管这些地方多数是穷山僻壤，原居民也希望借旅游大潮改善生活，所以多数觉醒者会适应形势变化，支持政府与企业变旅游资源为旅游产品，自己也积极融入到旅游开发过程中，以获得一定的经济收益;但他们更强烈要求保护旅游资源，并且要求旅游收益尽量少外溢。事实上，各种开发模式下原居民的收益分配相差悬殊，还有一些人几乎没有收益。所以，总还有一些思维单纯、以守护者自诩的
