两种“法律监督”的概念分野与行政检察监督之归位

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1、两种“法律监督”的概念分野与行政检察监督之归位TwoDifferentConceptionsof"LegalSupervision'7andtheProperProsecutorialSupervisionofAdministrativeAgencies作者：秦前红作者简介：秦前红，武汉大学法学院教授，博士生导师原文出处：《东方法学》（沪）2018年第20181期第170-189页内容提要：法律监督是维护法律完整统一正确实施的国家宪制职能，监督对象应从“法律实施”层而出发而不限于诉讼监督。核心价值不明、规范内涵有误、范畴存在偏差，是阻碍行政检察权能回归的理论困境。以活动“属性”为一级分类

2、标准，围绕“公共行政”展开的行政检察监督和围绕“司法裁判”展开的诉讼监督是构成狭义上法律监督的两个“周延且互斥”的一级下位概念。公权性、外部性、受控性和执行性是“公共行政”的四个关键要素。行政检察监督仍需基于一定限度，即遵循人大制度、程序性控制为主、限于公权领域外部行为、不直接涉及个人和公共法益减损。以“主体”为二级分类标准，行政检察监督是对“多方主体”实施公共行政的控制。行政执法、行政司法、一般行政规范性文件和反腐败执法应接受行政检察监督，监察委调查活动虽有属性之争，但难逃法律监督序列，并涤除行政机关刑侦活动、监所活动和行政诉讼，最终在规制国家公权、构建检察权威和保障公民权利之间寻求价

3、值平衡。行政检察监督的可能走向是发挥审查要求提请权协助合宪性审查。期刊名称：《诉讼法学、司法制度》复印期号：2018年05期关键词:法律监督/行政检察监督/诉讼监督/公共行政/地方立法检察权突破公诉和侦查职能而扩张至监督领域乃我国特色检察制度重要表征。现行《宪法》和1979年《人民检察院组织法》规定，人民检察院是国家法律监督机关，依法独立行使检察权。从"一般监督"到"法律监督"，我国检察院的职权已有一定程度限缩,主要指公诉权、侦查权和狭义法律监督权（即不含公诉和侦查,下同），该设定符合我国一元宪制结构。"法律监督"是一种源于宪法、位列人大监督之下的宪制职能,旨在监督宪法法律正确统一实施、

4、促进政令通畅和维护中央权威。如果立足于立法、行政和司法三分原则和人大制度根本遵循，"狭义法律监督〃应当是一种专门法律监督机关对国家立法权之外的国家职权及其活动是否正确统一实施法律的监督。但是目前它的内部逻辑还比较混乱，尤其是长期以来我国法学界和实务界对行政检察监督存在较大认知偏差。当前我国实践中围绕〃诉i公监督"形成了一套特殊的狭义法律监督体系,该体系并不完全符合我国宪法对检察院的定位。①行政检察监督范畴的"回归"，②是党的十八届四中全会以来司法改革重要内容之一。党的十八届四中全会《决定》提出，〃完善检察机关行使监督权的法律制度〃，〃探索建立检察机关提起公益诉讼制度"，"检察机关在履行职

5、责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正"，我国行政检察在监督范围、监督对象和监督方式等方面都发生了较大变化。③但是,它们仍未完全契合行政检察监督之本意。概言之，我国〃行政检察监督〃的核心价值追求还不够明确、规范内涵还不够准确、主要范畴还有较大偏差。④这些关于"行政检察监督"的认知和建构，无法实现检察权对国家公权力的有效规制，有必要重新厘清它的概念和外延。行政检察监督的根本面向是保障宪法和法律完整统一实施而对有公共行政的控制,其根本价值应在规制国家公权、构建检察权威和保障公民权利之间寻求平衡。所谓”公共行政”的四个关键要素是公权性、夕卜部性、受控性和执行性。”行政

6、检察监督〃的外部逻辑在于它与〃诉讼监督"是构成〃狭义法律监督"的周延且互斥的一级下位概念，内部逻辑则指多方主体分别实施的公共行政活动共同周延地构成行政检察监督。由此实现两种"法律监督〃的概念分野和我国行政检察监督的归位。二、"法律监督"的逻辑和实践（一）从”一般监督”到”法律监督”现代检察制度和一般监督理论都无法回避的关键问题：一是检察权的机构定位和职权定性问题；二是检察院的组织架构问题,包括检察权统一行使、上下级关系和检察官等问题；三是检察权职能定量问题，包括：（1）公诉权范畴，是否涵盖审查起诉职能？刑事以外其他公共利益代表之身份界定？（2）侦查权范畴，可否侦查引导?有无职务犯罪或其他

7、犯罪侦查权？有无剩余侦查权？（3）监督权范畴，监督诉讼活动之程度?检察权对司法之外事务的监督问题？四是检察机关的外部关系问题,如检察机关侦查权与公安和其他专门侦查机关的关系。根据联合国大会1990年《关于检察官作用的准则》第11条检察官职权条款中〃根据法律授权或当地惯例“和〃其他职权〃的表述，⑤检察院职权边界并无定论，而是依据本国宪法法律的规定。那么”何谓〃一般监督”?苏联的一般监督权是根据列宁对检察制度的指导思想建立起来的，旨在维