小额信贷监管指导原则导言

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1、*小额信贷监管指导原则导言很多发展中国家和处于经济转型期的国家都在考虑是否以及如何监管小额信贷。从事上述问题的专家们尚未达成全面一致，但是他们在非常广泛的领域中存在1着共识。扶贫协商小组（CGAP）认为，本文的主要观点反映了大多数对小额信贷监管具有丰富经验、并且充分了解其发展现状的专家们的共同观点。我们希望本文不仅为那些给发展中国家和经济转型国家的政府提供建议和支持的国际捐助机构的成员，而且为国内的决策机构，参与决策过程并与决策结果息息相关的从业者和其他当地的利益相关方提供有益的指导。有些问题已经得

2、到了实践的检验，可以适用于任何地方。还有些方面并没有得到实践明确的检验，或者说问题的答案取决于地域因素，因此就可能无法直接确定一个规则。就后者而言，本文能够做的就是提供一个思考该问题的框架，并且提出一些在达成共识之前需要考虑的因素。本文第一部分讨论了一些术语和基础性的问题。第二部分概述了不要求“谨慎”管理的一些监管领域（见下面的定义与讨论）。第三部分讨论了对小额信贷与小额信贷机构的谨慎监管措施。第四部分简要介绍了监管工作中遇到的挑战，第五部分是一些主要的政策建议。一、术语和基础性问题*扶贫协商小组的

3、二十九个捐助成员于2002年9月正式通过本指导原则。本文由罗伯特·派克·克里森、泰莫斯·R·莱曼、里查德·罗森伯格撰写，同时凝聚了世界各地二十五位从事小额贷款管理与监管工作的评论员的努力。克里森先生与罗森伯格先生是扶贫协商小组的高级顾问。莱曼先生是Day,Berry&Howard基金会总裁兼执行理事，小额信贷法律协会主席。什么是“小额信贷？”本文所指的“小额信贷”指的是向收入较低的人士，特别是穷人和非常穷的人提供的银行服务。不同国家对这些人群的定义各不同。通常，“小额信贷”这个术语的使用范围相对比较

4、狭窄，仅指为小业主的非正2规业务提供的小额贷款。，通常采用面向社会的非政府组织（NGO）所发明的方法来发放，这些非政府组织大多兴起于上世纪80年代。本文中“小额信贷”的含义则更为广泛。小额信贷的客户不仅仅是那些为其企业寻找资金的微型企业主，还包括为了应对紧急情况、添置家庭资产、改善住房状况、平滑消费以及向社会义务提供资助的等大量的穷人。3这些服务远远超出了小额贷款的范畴，同时还包括了储蓄和转账服务。从事这些事业的机构也远超出了非政府组织，还包括商业银行、国有开发银行、信用合作社以及各种获得许可或未获

5、得许可的非银行机构。与小额信贷监督与管理有关的词汇讨论小额信贷监管时术语变化有时会导致混淆，本文使用如下的定义。小额信贷机构（MFI）—主要从事小额信贷业务的正规组织。规则—具有约束力的规章，用于管理法人和个人的行为，确定其是否符合与立法机关（法律）合规或是否与执行机构（规则）合规。规则条款—执行机构（比如政府部门或中央银行）所采纳的规则中的一系列条款。2“银行业”法或规则—为了简便起见，本文中提到的“银行业”同样涉及适用于非银行金融机构的各项现有法律或规定。谨慎（规则或监督）—为了避免金融系统的不

6、稳定和小存款者的损失，而对已经注册的金融中介的业务所从事的管理，即为谨慎的（规则或监督）。监督—对规则的执行情况所作的外部督察。为了简便起见，本文所提及的“监督”仅指谨慎监督。金融融资—接受应偿付资金（比如来源于存款或其它借款的基金）并用于发放贷款的过程。执照—政府发放的允许从事金融业务，执照机构必须接受谨慎监督和管理的正式许可。许可证—政府发放的允许从事非储蓄性小额贷款活动，执政机构不必接收谨慎监督和管理的正式许可。自我管理/监督—由处于管理或监督实体有效控制下的机构来实施的监督和管理。谨慎监管与

7、非谨慎监管，授权监管当监管的目的是专门保护整个金融体系和小储蓄者的安全时，管理是“谨慎的”。当一个吸纳储蓄的机构破产时，它没有能力支付其储户的储蓄，并且——如果该机构是一家大机构——其失败会打击公众的信心，到一定程度后，银行系统会遭遇挤3兑。因此，谨慎管理就是政府对被监管机构的金融稳定性进行的监管：此类管理的目的在于确保获授权机构保持偿付能力，或在其无力偿还债务时停止其储蓄业务。这里之所以强调这个概念是因为有些问题在不区分谨慎与不谨慎的情况下，会带来严重的混乱。谨慎监管通常比大多数非谨慎监管复杂、困

8、难，也更耗资。谨慎监管（比如，资本充足性标准或关于准备金与流动性的要求）总是要有专门的金融权力机构来从事这项工作，但是非谨慎监管（比如，对有效利率的或个体控制的公司的披露）大都自主监管，而不是由金融权力机构监管。因此，一条重要的原则是，应避免用繁复的谨慎规则从事非谨慎监管的目的，就是说，如果目的不是为了保护储户的安全性和金融机构的整体稳定性，比如，如果目的是为了排除有不良记录者拥有或管理小额信贷机构，那么中央银行不必承担监控和保护小额信贷机构的稳定性这些工作。只要求登