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1、第18卷第3期科学学研究Vol.18No.32000年9月StudiesinScienceofScienceSep.2000论公共行政的低效率倾向与监督补救陈国权(浙江大学杭州310013)摘要由于制度缺陷和人性弱点,政府普遍存在低效率的倾向。文章基于经济学理论对公共行政的低效率倾向进行了探讨,指出公共物品生产的非竞争性、政府缺乏降低成本的压力以及公职人员的利益驱动是造成低效率的主要原因。文章认为,对于以低效率为主要特征的政府失灵现象,不能片面地强调市场的替代补救,要跳出“政府”与“市场”非此即彼的语境,寻求
2、解决政府失灵的途径。文章提出,监督是解决公共行政低效率现象的重要措施,有效的监督制度能弥补政府中的制度缺陷和人性弱点,从而提高行政效率。关键词公共行政政府效率监督现代政府在社会发展中的作用是不容忽视的,无论是秩序导向的政府还是发展导向的政府,政府都在一定程度上主宰着当今社会的发展走向。公共行政效率作为政府能力的主要表现,是衡量政府工作状况的基本综合指标。追求高效率的政府是人类社会孜孜以求的共同愿望,然而,由于制度的缺陷和人性的弱点,政府普遍存在低效率的倾向,资源的浪费、办事的拖沓和公共成本的扩大一直是政府难以
3、克服的顽疾。行政学、经济学、政治学都十分关注行政效率的研究,提出了许多有价值的理论和措施。但是,理论界似乎忽视了监督在提高行政效率中的积极作用,对行政效率监督的研究远远不够。监督是对制度缺陷和人性弱点的一种补救,监督形成的压力能有效推动行政效率的提高。监督作为提高行政效率的一条重要途径,应受到高度重视。1公共行政中的效率111对行政效率的界定行政效率就是政府这一特定主体运行的效率,对行政效率的界定关键在于对“效率”的理解。效率本是一个物理概念,指能量变换过程中输入能量与输出能量的比率。由于能量的转换会有能量的
4、损耗,输出量总是少于输入量,因此,在物理上,效率总是大于0而小1的。后来“科学管理”运动的倡导者们把“效率”概念引进管理理论,以此反映管理的水平。其实“,效率”与“效力”直到19世纪末还被认为是同义词,牛津词典给“效率”下的定义是“:实现预期目的的适宜性或能力,或指在实现预期目的过程中的成效;充分恰当的能力,效力,功效。”这可以说是“效率”在社会科学中的第一层含义。后来管理理论又赋予的第二层含义,那就是投入与产出收稿日期:2000-02-23·76·科学学研究第3期之比。科学管理运动的倡导者在使用这一术语时,
5、还给它加上了第三层含义,即实际产出量与〔1〕最大可能产出量之比。“效率”的三层含义意味着“行政效率”也包含着对应的三层内涵。112行政效率的内含行政效率一直是行政学的一个核心概念,但目前行政学对这一概念的阐释是缺乏深度的,也没有形成普遍的共识。本文在论证之前,先对“行政效率”的内含进行必要的阐释,在此基础上才能准确和全面地理解公共行政中的低效率倾向。(1)行政效率是政府组织效率与社会效率的综合。“行政效率”作为政府管理效率包含两层意义,一是指行政管理过程中良好的工作状态、有序性和高速度;二是指政府管理的结果,
6、在这一意义上,行政效率指的是行政管理给社会带来的效益。前者可称为行政组织效率,后者可称为行政社会效率。这两种效率尽管评价的指向不同,但具有密切的内在联系。行政组织效率是以行政社会效率为依归的,而行政社会效率又是以行政组织为保障的①。(2)行政效率不仅要通过政府的供给进行评价,而且要从社会的需求满足程度进行分析。这种分析方法在行政管理学中往往被忽视。在市场分析中,对企业效率的评价不是凭企业生产了多少,而是销售了多少。在市场经济中,消费者具有对消费品的自由选择权;但在公共生活领域,公民对公共品基本上是没有自由选择
7、的权力,政府对公共品的提供具有普遍的垄断性。在这种近乎自然垄断的情况下,公共品不管是否为公民所满意,公民都得无条件接受。这种公共品提供的自然垄断性,是政府忽视从社会需求的角度评价行政效率的主要原因。政府提供的公共品不为社会所需求,事实上是对公共资源的浪费。(3)对行政效率的分析要考虑行政管理的机会成本。政府是一种“国家机器”,在制度既定的前提下,其功能发挥取决于公职人员。由于“国家机器”运作的排他性,在任的政府官员事实上剥夺了其他人行使国家权力、进行公共管理的机会,而且可能是更优秀的管理。这种分析对于无为政府
8、所造成的损失具有重要意义,有人认为无为也是一种腐败可以从这一意义上进行理解。因此,行政效率的评价不仅要针对直接的、看得见的得失,而且要考虑无形的机会成本。2公共行政中的低效率倾向211公共行政中的低效政府是社会发展的必要保障,政府存在的必要性是无疑的。然而,政府具有内在的低效率倾向,低效率问题一直是社会对政府挥抹不掉的遗憾。现代政府作为市场失灵的补救正在取得愈来愈重要的地位,但是政府的低效率却直接影
