调查研究年第二期——论安全生产领域的平衡关系

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1、SAWSSTATEADMINISTRATIONOFWORKSAFETY国家安全生产监督管理总局调查研究第2期（总214期）2010年2月2日论安全生产领域的平衡关系华北科技学院安全生产法研究所詹瑜璞按：安全生产工作是一项系统工程，其中很重要的一个方面，就是加强有关安全生产的理论研究，在科学发展观指导下牢固树立安全发展理念，积极研究探索安全生产的规律，深化提高对安全生产工作的认识，进一步推动安全生产各项政策措施的落实。本文论述了安全生产领域的几个平衡关系，对安全生产的理论研究有一定的借鉴意义，尽管文中的一些观点还有待商

2、榷，但积极探索研究的精神值得鼓励和提倡。关键词：安全生产平衡关系理论研究21经过三年来的调查研究，我们根据各地情况和材料整理出十个方面的问题，归为十大关系，并按照平衡论的思想方法论提出了一些看法。这十大关系是：生产与安全的关系、中央与地方（上级与下级）的关系、部门与部门的关系、地区与地区的关系、行业与行业的关系、政府与企业的关系、企业资产者与劳动者的关系、安全生产法治与安全生产政治的关系、安全生产法律制定与实施的关系、中国安全生产与外国安全生产的关系。由于篇幅原因我们摘要发表其中五个关系的论述，提供给同仁参考：中央与

3、地方（上级与下级）的关系、部门与部门的关系、地区与地区的关系、行业与行业的关系、政府与企业的关系。我们把平衡作为认识和解决安全生产领域各类关系或问题的思想方法、主线和最高的价值追求。一、中央与地方的平衡关系和部门与部门的平衡关系中央与地方的关系（上级与下级的关系也类同）和部门与部门的关系我们合并起来谈，主要是指它们在安全行政权力与安全行政责任方面的平衡关系。我国现行的行政体制是以地方服从中央、下级服从上级的原则处理中央与地方、上级与下级的权力关系。宪法确立的行政体制并没有很好地处理中央与地方、上级与下级的分权平衡关系

4、，以致我们安全生产领域的行政权力关系以及与其相对应的责任关系在中央与地方、上级与下级之间都不甚平衡。21中央包括党中央、国务院、全国人大及其常委会等以及它们的各部门。通常，为维护中央权威，各地方对党中央、国务院是不得公开反对的，对全国人大及其常委会通过的法律、法案、决定等可以有适当的批评、反对。我们对此不加讨论。中央各部门则没有那么大的权威，各地方的反对意见和不满情绪经常能够见诸报端及其他不同场合，有些部门甚至被一些个人或企业法人告上法庭的也不是个别现象。但中央各部门毕竟是中央的组成部分，代表中央实施政令，制定法令（

5、规章、政策）等颁布实施，各地方不能不执行。就中央部门与地方党委、政府、人大常委会的关系而言，从经验上看，前者权力要比后者权力大，因为前者在法定管辖范围内可以制定法令颁布给对口的地方部门，令其实施。比如，国家安监总局颁布了27个令，各地方安监局都要执行，地方省委、政府、人大常委会也因此而执行，地方性法规、规章、政策也要以总局的令为依据，至少不能相冲突。国家安监总局制定政策、调查处理事故及其责任人，都居于地方之上。凡此种种，这些事实上的权力关系不是在法律中所能找到的。其他主管部门比如住建部、教育部、公安部、国土资源部、水

6、利部、环境保护部甚至国家旅游局、国家气象局、国家地震局等都可以颁布法令、政策，均居于地方之上。而且，中央各部门还有起草国家法律、法规的优越条件，可以通过21法律、法规的形式向各地方实施自己的意图或意志；相比较而言，各地方则缺乏这样的优势。中央部门权力大、地方权力小是比较普遍的现象。其好处是明显的，能够保持国家政令畅通，法制统一（至少在形式上是统一的）。消灭地方各自为政导致国家分裂始终是宪法的优先价值选择、目标追求。安全生产领域行政权力也应保持这样的态势、价值和目标。但各地方有相对的自主权、自由权、独立性，这也是必要的

7、。宪法并没有剥夺这些权力权利，反倒鼓励发挥地方主动性、积极性。实际中，地方主动性、积极性发挥得不好，自主、独立性也不那么大。综观各地方安全法规、规章、政策，基本上都是抄袭中央的安全法律、法规、规章、政策等，具有21地方独立性、特色性的东西较少，似乎只有照抄才是服从。长期服从产生了照抄照搬的习惯心理；不能大胆创新、大胆行使地方权力是各地方普遍存在的问题。有不少地方尚缺乏能够创新、善于立法、大胆行使权力的人才，这也限制了保持地方相对独立性的存在和发展。但一些同志却习惯于埋怨中央部门（包括安监总局等）制定的规章、政策不合理

8、、不符合地方特点，责怪政策违法，指责检查活动太多，牵涉自己太多的精力、财力、物力。可当中央部门来人时又恭维有加，说规章、政策是英明的，坚决贯彻执行，而且效果很好，成绩很大。事实上，中央部门的一些规章、政策在不少地方并没有得到认真贯彻，以不符合本地实际情况为由被架空了。但地方又缺乏相应的规定取代那个被架空的东西，以致出现规则空档，相应的社会关系得