中国地方政府债务的真正风险违约风险之外的风险

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1、◆专栏中国地方政府债务的真正风险:违约风险之外的风险*郑春荣【摘要】在过去的二十多年中，我国地方政府的债务融资在实现基础设施跨越式建设以及改善民生等方面，发挥了积极作用，然而其负面影响也不容忽视。虽然我国地方政府债务全面违约的风险很小，但是比债务违约更可怕的是，地方债务融资模式打乱了传统的财政管理模式，使地方政府成为没有约束的“利维坦”，形成了新的风险。这些风险包括:政府介入微观企业经营，排挤了中国私人部门的投资和融资，造成我国市场经济机制的倒退;地方政府的债务融资成本接近于零，是对私人部门的存款收益的一种隐性掠夺;地方政府债务资金在投资中存在盲目决策、工程腐败和资金浪费隐患;地方政府债务的存

2、在，还造成地方政府无法建立现代化的财政体制，破坏了财政预算的统一性。要消除地方政府债务的这些风险，我国政府需要建立经营性收入与财政收入相分离的机制，把债务的收支放到预算内安排，并经过立法机构的审批，同时要建立金融市场的硬约束，并解除利率管制。【关键词】地方政府债务融资平台政府投资预算软约束【中图分类号】D625【文献标识码】A【文章编号】1674－2486(2012)04－0052－25*郑春荣，上海财经大学公共经济与管理学院，副教授。感谢美国明尼苏达大学汉弗莱公共事务学院赵志荣副教授对本文初稿所提的意见和建议。感谢匿名评审人的意见。52公共行政评论2012年第4期中国地方政府债务的真正风险◆

3、在过去的二十几年中，我国地方政府的债务融资在实现基础设施跨越式建设以及改善民生等方面，发挥了积极作用(张军等，2007)对地方政府的基础设施建设成果予以较高的评价。然而，伴随着基础设施投融资规模的扩大，我国地方政府的债务余额在2010年底已经超过10万亿元，引起了社会的关注。社会各界非常关心的问题包括:地方政府债务规模到底是多少?是否远远超过了官方的统计数据?地方政府债务是否存在违约可能?围绕这些话题有许多研究文献，例如，史宗翰(Shih，2010)、惠誉评级(Fitch，2010)、格林(Green，2011)等。而本文的研究焦点不在于此，本文不研究债务违约风险，我们认为在中国，土地、大多数

4、银行和大型企业都是国有的，政府还具有近乎无限制的课税和管制的权力①，因此大范围地方政府债务违约的可能性非常小。本文研究的重点是:在我国这样一个财政管理体制薄弱、金融市场高度管制的国家里，庞大的地方政府债务融资是否有其他的风险?在这场融资大潮中，谁是真正的输家?对于一个市场机制和财政民主机制健全的国家来讲，所有上述问题都不是问题，因为在市场经济中，投资者愿意以一定的利率水平把钱借给政府，这本是一笔公平的买卖，交易必然是合理的，也是有效率的;另一方面，政府把借来的钱用于基础设施投资或其他用途，是经过立法机构充分的民主讨论和表决的，也是合法的，在某种程度上也是有效率的。然而，目前我国的金融市场机制并

5、不完善，存在大量的金融管制，基础设施的投资也没有形成充分的自由竞争;在财政民主方面，财政预算支离破碎，庞大的债务资金并未进入财政预算，当然更不可能经过立法机构的讨论和表决。我们认为对于一个在税收(以及隐性税收)上没有约束的政府而言，债务违约风险是很小的。然而比债务违约风险更麻烦的是，这种债务本身会带来更多、更大的风险。本文首先介绍我国地方政府债务的筹集方式与特点，然后再通过五个方面，①许多税收和收费都是以暂行条例的形式长期征收的(例如，证券交易印花税、机场建设费等)，并不需要立法部门批准，从这个意义上讲，我国政府的课税权力几乎没有限制。公共行政评论2012年第4期53◆专栏对当前地方政府债务存

6、在的风险展开讨论:挤出效应风险、逆市场机制风险、金融压制风险、投资风险以及政治风险，最后就如何完善地方政府债务管理提出一些建议。一、我国地方政府债务的筹集方式与特点由于《中华人民共和国预算法》禁止地方政府借债，所以地方政府的债务主要是通过地方政府融资平台、政府机构、事业单位(公立高校、公立医院)举借的。上述机构举借的债务占了地方政府债务的近90%，剩下的10%为政府拖欠工资、拖欠工程款等(中华人民共和国国家审计署，2011)。由于政府机构、事业单位借债的方式与融资平台基本相同，所以本文的分析主要以融资平台为例。(一)地方政府融资平台的运作模式地方政府融资平台是一种准财政机构(Quasi－fis

7、calinstitutions)，由地方政府发起设立，通过划拨土地、股权等资产，并赋予其相应的道路、公用事业收费权，包装出一个资产和现金流均可达融资标准的公司，并且地方政府在必要时还以提供财政补贴、担保或者项目回购作为附加的还款承诺，以顺利完成筹资目的，进而将资金运用于市政建设、公用事业等项目(图1)①。世界银行(WorldBank，2009)指出，地方融资平台的功能有四个:融资平台、公共部门投资