中国省级预算中的非正式制度一个交易费用理论框架

《中国省级预算中的非正式制度一个交易费用理论框架》由会员上传分享，免费在线阅读，更多相关内容在工程资料-天天文库。

1、马骏、侯一麟:中国省级预算中的非正式制度:一个交易费用理论框架中国省级预算中的非正式制度:一个交易费用理论框架马骏侯一麟(中山大学政治与公共事务学院、行政管理研究中心510275)(美国乔治亚大学公共与国际事务学院)内容提要:运用交易费用经济学,本文研究了中国省级预算中非正式制度出现的原因及其主要形式。本文的主要观点是:中国省级预算中存在的非正式制度是省级政治中的政治家发展出来解决他们制定和实施预算合同时所面临的交易费用问题的。主要的非正式制度包括三种横向非正式制度,即预算产权、部分等级制和完全等级制,以及围绕着这三

2、种横向非正式制度而形成的“以关系为基础”的纵向非正式制度。关键词:预算交易费用非正式制度公共预算作为资源配置过程受制度的约束。制度可以是正式的,也可以是非正式的。前者由法律和法规明确进行了规定,后者则没有。非正式制度虽然没有法律和法规的支持,但在某些时期或者某些预算体系中,却可能是最关键的预算制度。现有的预算文献主要研究正式的预算制度,这就使得我们不能真正理解那些非正式制度起主导作用的预算体系。因此,非常有必要研究以下三个问题:我国的公共预算过程中是否存在“非正式预算”(informalbudgeting),即由非正

3、式制度控制的预算过程?①如果存在,有哪些主要形式?形成非正式预算制度的制度动机是什么?对于这些问题,现有研究尚未做出回答。根据作者近两年对我国省级预算的实际调查,运用交易费用经济学理论,本文试图回答以上问题。本文首先简要回顾新中国预算的历史。然后是文献评估。随后,本文构建一个交易费用理论框架来解释改革以来非正式制度在中国省级预算中兴起的原因,并分析其主要形式。在此基础上,本文运用这个理论框架来解释我国某省的非正式预算。最后是讨论和结论。一、背景为了更好地理解非正式预算制度的产生,本节先回顾一下新中国的预算历史。从19

4、49年建国到1978年经济改革起步的绝大部分时期是计划经济占统治地位的时期,资源配置由经济发展计划决定,预算只不过是计划的反映。计划委员会才是实质上的“核心预算机构”。1978年启动的市场导向的经济改革逐渐瓦解了计划体制在资源配置方面的支配性地位。在1999年预算改革之前,虽然传统的以计划为主导的财政资金配置体制已经开始衰落,但由于这一时期财政改革的重点是财政收入,因此并没有建立一个有效的预算体制来填补计划体制衰落后留下的预算管理真空。原来由计划委员会集中的资金分配权逐渐地被各个部门肢解,预算分配权呈现出一种“碎片化

5、”的格局(Hou,2004;Ma,2004)。1999年,我国开始了新一轮的财政改革,将改革的重点转到了支出管理,目标是重新构造预算编制和执行过程。改革内容主要包括:部门预算、国库集中收付体制、政府采购。前者的主要目标①借鉴“非正式政治”的文献(Dittmer,1995),我们将由非正式制度控制的预算活动称为“非正式预算”。142004年第10期是改进资源配置效率,后两项改革的主要目标是改进运作效率。同时,由于部门预算改革使预算报告包括了比原来详细得多的预算内容,因此,它将有助于人大进行预算监督,促进预算民主。总之,

6、这些改革将建立起一种“控制取向”的预算体系:(1)在政府内部建立行政控制,即将财政部门转变成真正意义的“核心预算机构”,由它来集中管理资源配置权并对每个部门的支出行为施加“外部控制”。(2)由人大对政府施加外部的政治控制。不过,目前预算改革的重点是加强行政控制而不是立法机构的控制。二、文献述评政治学家早就发现中国的政治过程充满非正式制度,并将由这些非正式制度组织起来的政治活动界定为“非正式政治”。非正式政治的文献指出,在正式的权力结构发展不成熟而且缺乏法治的政治体系中,非正式政治将会渗透进正式的政治结构、程序和规则中

7、。一些研究者还强调,非正式政治是中国政治的最核心部分(Dittmer,1995;Tsou,etal.,1998)。同样,非正式预算在中国预算中已经存在多年。在分析中国政策制定过程的“零碎化”时,拉普顿注意到私人关系在争夺预算资源的讨价还价中有一定的影响(Lampton,1992)。一项关于中国省级政府预算决策过程的调查发现,非正式程序和规则在预算过程中有着非常重要的影响。虽然省委书记、省长和常务副省长之外的领导人在正式的预算过程中并没有正式的支出权,但他们时常通过“批条子”的方式介入预算资金的分配,即运用“批条子”的

8、方式要求财政部门为一些他们喜欢或者支持的项目或部门提供资金。由于这些领导人都是省级政治中有影响的人物,而且他们的政治权力都比财政部门的负责人要大,因此他们实际上非正式地拥有了支出权。而且,虽然最近的部门预算改革正在重新确立正式制度的地位,但是,各种非正式制度仍然很难被替代(Ma,2004)。最近的一项研究(黄继忠,2003)运用委托—代理理论分