′城中村′改造的行政规制.doc

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1、本刊特稿P6“城中村”改造的行政规制■王达范明明土地财政对地方政府具有巨大的利益诱惑，由于国家并没有针对“城中村”改造的法律法规，目前，全国“城中村”改造模式百花齐放，效果却不尽如人意。从法治的视角，理性分析“城中村”改造中的行政规制，对在当下如火如荼的“城中村”改造中营造和谐的氛围确有裨益。一、“城中村”的客观现实性所谓“城中村”，是指已经纳入城市总体规划建设范围内，农业用地通过低价征用所剩很少或者已经没有，但以住宅用地仍未集体所有性质土地为特征，农村集体成员由农民身份已经或者正在转为居民身份，滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理体制之外的村民仍在原村居住而

2、形成的村落，亦称为“都市里的村庄”。“城中村”的成员生活已经城市化，但在住宅建设、土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式。“城中村”是城乡发展一体化进程的桎梏，是城市发展的瓶颈，是当今财税制度和土地制度的必然产物，在全国的大中城市普遍存在。“城中村”问题体现了政府、市场、村民三大主体之间利益的博弈。“城中村”改造令地方政府头痛，涉及非常复杂的征地拆迁补偿安置，有的大胆冒进，有的如履薄冰，各地模式百花齐放，但是有一点是相同的，那就是政府必须介入征地拆迁补偿安置全过程，解决和应对拆迁中出现的各种矛盾和问题。如果只有改造开发主体去征地拆迁，无法应对“城中村”

3、改造中的复杂问题。必须清醒地认识到“城中村”承载的时代功能具有不可磨灭的积极作用。按照现代法治理念，政府的各项活动必须做到依法行政。二、“城中村”的成因分析从客观上看，按照经典城市化理论，在工业化的推动下，人口和生产力向原有的城市集中，导致城市用地规模不断扩大。城镇化初期为了节省开发建设成本，征用农用地，绕开农村居住点。随着改革开放的深入，人口流动性增强，农民工大量进城，“城中村”起到巨大的吸纳作用，减轻了城市安置外来人口的压力；城中村村民固守的土地和房屋是填补农民社会保障缺失的重要物质基础；也是老年村民的精神依赖，更是村民适应快速城镇化的缓冲地带。改革开放的3

4、0年中，城市化进程加速推进，我国的城市数目从1978年的320个发展到现在的662个。城市建成区面积也由3.6万平方公里扩大到9万多平方公里。城市的快速发展，需要通过征收周边农村的耕地获得扩展的空间。耕地被征收了，当地的农民，却仍然留在原居住地，并且保有一部分供他们建房居住的宅基地。“城市包围农村”的运动发生了。村庄进入城市，形成了“城中村”。从主观上看，我国城乡二元管理体制及土地的二元所有制结构是城中村产生的深层次原因。所谓城乡二元管理体制，是指“城市”和“农村”分属不同的管理模式，二元所有制结构是指城市的土地属于国家所有，而农村的土地属于农村集体所有的制度。

5、而在一些“城中村”内形成了以城市与农村“二元所有制结构”并行存在、共同发挥作用的“边缘交叉社区”。在同等区位国有土地出让金急剧增长的大背景下，从个体理性利益选择的角度看，“城中村”这种特殊的建筑群体和村落体制的形成，也是村民在土地和房屋租金快速增值的情况下，追求收益最大化的结果。因此，从“城中村”的历史变迁可以发现，土地的二元所有制结构是“城中村”形成的根本原因。二元所有制结构使得村民可以低价甚至无偿取得土地的使用权，集体将宅基地按户划拨，由各户村民自行建设后租出获得尽可能多的租金，土地和房屋租金收益最大化的结果致使“城中村”形成的进一步加剧。三、“城中村”的特

6、点一是人口构成多元化。据调查，在经济发达的沿海城市，外来人口普遍占到城中村居住总人口的60%以上，最高的达到90%。从户籍情况看，有的村民已农转非，有的还是农业户口，一些外地人与“城中村”村民结婚，户口还未批准迁入，一些外地人在城中村买地建房居住，户口管理还在原籍；同时，“城中村”还有大量外来人员租房居住，“蚁穴族”和“胶囊公寓”的聚集区。“城中村”居住人员的职业成分复杂，其中不乏为工厂工人，营业服务场所服务人员、个体户，还有一定比例的无业人员。“城中村”内普遍没有发达的工商业，村民的经济收入主要是出租房屋、村集体经济分红以及小规模的商业、餐饮业等。二是房屋土地

7、权属多元化。“城中村”土地权属有两类：一些土地征为国有属于国有土地，实质上占有使用收益权仍属于村集体，有一些土地尚未征收属于集体所有土地；“城中村”房屋主要有村民自建住宅、企业厂房、国有划拨土地上政府统一建设的农转居公寓、村集体经济组织用房、少量社会公益配套用房，其中大量房屋没有办理权属登记或者权证不齐全。三是建筑质量参差不齐、基础设施落后。“城中村”房屋建筑新旧混杂、优劣混杂，既有部分卫生设施的砖混结构房屋，又有卫生设施齐全的钢筋混凝土结构房屋，也有无卫生设施的历史久远的土木砖石结构陈旧破烂房屋。四是多数村落处在城市繁华地段，是名副其实的“都市村庄”，村民生活

8、城市化。改革开放三十年也