重庆市提升各级人大预算监督效能的实践与探索

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1、重庆市提升各级人大预算监督效能的实践与探索一、引言2014年8月31日第十二届全国人大常委会通过关于修改《中华人民共和国预算法》的决定，长达10年的预算法修订工作尘埃落定，新预算法对预算做了与时俱进、合乎国情的新规定，为人大预算监督工作带来新的改革动力。回顾人大预算监督发展历程，“八二宪法”明确规定全国人大对全国预算和预算执行情况的审查批准权，1994年出台预算法，1995年出台《预算法实施条例》，1999年通过《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》。到2006年底,已有30个省、自治区、直辖市人大先后出台了加强预算监督的条例、规定或决定。2007年监督法开始施行。20年里,从法律、

2、行政法规到地方性法规一步步细化规范，人大的预算监督权逐渐得到保障和落实。作为中西部地区唯一的直辖市，重庆市在提升各级人大预算监督能力和监督效能上做出了诸多层面的探索，本文把重庆各级人大的预算监督效能纳入学术研究视野，力图把那些成熟的做法、经验、教训和规律性的东西进行理论上的归纳、概括和总结，从而为新预算法背景下贯彻落实人大的预算监督权提供借鉴。文章首先对重庆市市级人大、区县人大和乡镇人大进行实证研究，通过调研分析人大预算监督的改革进展，找出问题和原因；然后以新预算法为着眼点，探讨其对人大预算监督的影响；最后回归重庆市，考察各级人大在贯彻实施新预算法情境下提升监督效能的思路对策。二、重庆市各级人

3、大预算监督的进展与不足自直辖以来，重庆市一直在摸索中渐进改革人大对政府的预算监督，通过加强预算监督的机制设计、完善法规政策,逐渐构建起人大预算监督的良性框架。第一，机构设置方面。市人大财经委职责共16项，其中第三项明确规定其预算监督的职责为“市人民代表大会审查和批准国民经济和社会发展计划、市级财政预算，市人民代表大会常务委员会决定市级财政预算的部分变更，审查和批准市级财政决算，提出审议意见或审查报告”[llo另外2001年成立重庆市人大常委会预算工委，协助市人大财经委工作，具体承担预算监督日常工作,下设办公室,挂靠财经委,是预算审查监督工作的专门机构。第二，人员配备方面。第二届市人大财经委委员

4、会由10人组成，主任委员1人，副主任委员3人，委员6人，只有1人是财政、审计专业的内行[2],监督主体的专业素质不高。在2013年重庆市第四届人大第一次会议通过的第四届人大各专门委员会组成人员名单中，市人大财经委委员会有13人，其中主任委员1人，副主任委员6人，委员6人。在这13位委员中，有经济、财政学科背景（包括专业与职称）的有6位，比重达46.2%[3]O可以看出，财经委、预算工委渐趋向专业化。第三，规则设立方面。重庆市人大及其常委会相继出台了相关行政法规和文件，以促进各级人大预算监督权的实现。在机制设计和法规完善的背景下,重庆市人大的预算监督实际工作有了一定的进展，预算监督效能得到一定的

5、提升，具体来说：（一）人大预算监督的主动性增强。管好政府的“钱袋子”受各种客观因素制约，但人大代表的主观因素也是重要的方面。在地方法规的积极推动下，重庆人大的预算监督动力和热情都有所提高，分析近几年市级人大预算监督可以发现，人大预算监督的态度及行为逐渐转向积极，主动性增强。首先是工作方式和态度的转变，如2012年财经委、预算工委组成课题组，通过调研、座谈、考察等方式开展了半年的预算监督调研。其次，财经委、预算工委参加全市财政工作会议和部门预算编制工作会议，提前介入，主动听取预算编制情况。第三，为解决报告“看不懂”问题，建立了预算报告明细机制，通过切实督促财政部门细化必要项目，在2009年的预算

6、草案中便增加了农业、科技和教育及福利救济等社会保障的支出预算数据，逐步完善全口径预算管理内容。（二）行使预算修正权，预算监督权得到实质性进展。人大的预算监督权不应是对预算草案和预算执行情况的一次性表决和'‘一揽子”通过，还有一个重要方面是对预算草案的修正权和对预算调整的控制权。衡量各级人大“钱袋子”权力大小的一个指标就是看其能否修改政府提交的预算草案［4］,而预算监督被悬空常常是由于这项权力得不到保障和落实。只有将修正权引入才能够从根本上改变人大介入预算的深度，从原来例行程序的批准变为有效的监督。近年来，重庆市人大尝试行使预算草案修正的权力，在预算调整、决算审查环节发挥作用。2011年在决算报

7、告审查意见中明确提出“财政收入结构不很合理，有7个区县的税收收入占地方财政收入比重低于20%”等意见［5］。（三）推动部门预算公开，强化预算监督整体前进。部门预算一直被认为是“敏感数据”，牵涉某一部门一年花了多少钱、是怎么花的，而对于公众来说，部门预算却是最真实反映“谁”在使用纳稅人的钱、具体为纳税人提供哪些公共服务，是尤其需要公开透明摆在公众眼前的“阳光数据”。在全国推进部门预算公开的形势下，从