关于财政支出“越位”与“缺位”的思考

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1、关于财政支出“越位”与“缺位”的思考摘要：文章从财政支出“越位”、“缺位”的具体表现及其影响分析出发，认为要矫正财政支出“越位”、“缺位”，国家必须进一步深化改革，从体制转轨、政府职能界定、事权划分、预算约束的加强等方面入手。　　关键词：财政支出：“越位”：“缺位”　　多年来，财政支出的“越位”和“缺位”，一直是财政理论界关注的话题，但至今仍未能得到有效解决。本文试从“越位”、“缺位”的表现、影响及矫正思路等方面作如下分析与探讨。　　一、财政支出“越位”与“缺位”的具体表现　　目前，我国财政支出“越位”和“缺位”大致有如下

2、四种表现：　　（一）由政府职能“越位”、“缺位”引起的财政支出的“越位”、“缺位”　　按照市场经济理论，在市场经济条件下，市场在配置资源方面起基础性作用，凡是市场发挥作用的地方，政府就不应介入；但市场不是万能的，其“缺陷”则应该由政府来弥补。因此，要求政府和社会必须明确各自的职能分工，各司其职。从构建社会主义市场经济体制以来，由于长期实行计划经济体制的惯性，未能迅速有效界定政府在市场经济条件下的职能，使政府仍然在许多方面继续延用计划经济时期的做法。政府行政干预多，充分发挥市场调节少，对经济运行中出现的问题，未能娴熟驾驭，甚

3、至不得不借助于行政命令。这反映在目前财政资源配置上，由于财政资源的相对稀缺性，又由于政府掌握着配置主动权，财政资源往往首先被用来保证满足政府职能需要（具体地说是各级政府一定时期的中心工作和任务）。反映在国家预算计划上，首先是重点保证安排国家机器正常运转的国防、行政、外交方面的正常支出，其次是保证文教、科学、卫生、体育等事业支出，三是其他方面的支出（包括各级政府的竞争性支出，主要是国有企业以及新建的控股企业等），政府大包大揽的局面仍然未得到根本改变，这从政府财政预算支出内容仍然看得出。对在市场经济体制下出现的新问题，如社保、

4、环境、义务教育、社会救助和公共福利等方面，政府则投入严重不足，是目前财政支出“越位”或“缺位”的最主要表现。这是我们通常所说的财政支出“越位”或“缺位”。　　（二）违法违规引起的财政支出上的“越位”或“缺位”　　由于种种种原因，违法违规行为引起财政支出的“越位”或“缺位”有增加的趋势，无论从其规模、范围还是造成的影响等，比以前都有新的变化，有些方面还比较严重。它的主要表现就是预算资金被挪用、转移、挤占、虚领，从近年来审计部门审计的情况看，仅2004年，中央38个部门被查出违规资金90亿元；2005年9月，中央32个部门再次

5、被查出巨额违法违规资金，当然，各级地方政府部门也同样存在此类问题，造成预算法案形同虚设。另外，财政支出还存在为满足一些领导、首长需要，而无视社会需要、政府需要和法律规定需要的现象，如有些领导喜欢搞个人政绩工程、面子工程，往往不惜重金，国库掏钱，劳民伤财，造成极大的浪费，产生胡子工程、豆腐渣工程等，这些支出，浪费了大量有限的财政资源，往往引起财政资金供应更加紧张，这是产生“三乱”问题的重要原因。还有大大小小的人情支出、专项经费支出等，这些都是引起财政支出“越位”、“缺位”的典型。　　（三）管理技术因素引起的财政支出“越位”或

6、“缺位”　　这里讲的技术因素，主要是指编制和执行预算计划时，因实际情况变化或财政本身有关要求以及在计算、测算等方面的原因引起财政资金“越位”或“缺位”。由于我国预算管理的不完善，预算编制不够细化，预算科目设置过于粗糙，“类、款”级科目以下则难于确定预算内容，有些干脆不列入预算中，所谓灵活使用，随到随批。行政事业单位的定员定额管理制度不完善，造成虚报多领财政资金现象；此外，财政依法设置的各种后备资金的管理与使用存在不规范的问题等。这种因管理技术因素引起的“越位”或“缺位”，反映出财政资金分配上的制度缺陷和不足。　　（四）行政

7、区划级次引起的财政支出“越位”或“缺位”　　我国预算管理的原则是“统一领导，分级管理”，按照政权的组织形式，从中央到省、市、县、乡镇五级政权组织，相应设置五级财政，以保证各级政府对财力的需要，并按事权划分各自的支出范围。行政区划级次容易产生“越位”或“缺位”问题，一是中央与地方、地方各级政府之间事权交叉部分，如跨大区的大型基础设施建设，国家安全，社会环境保护、公共福利、困难救济等支出；二是由于政权划分的层次性，上级政府比下级政府拥有较大的行政权，在财政收入分配上占有主动权，国家财政收入主要集中在中央和省、市三级政府中，而占

8、全国人口、土地面积和社会管理与服务的大部分的县、乡两级政府可支配的财力有限。特别在经济困难地区，政府财政拮据，只能保吃饭，保最低行政教育经费，或寅吃卯粮，或靠向上级借钱“度日”，更有甚者，财政部门为平衡预算，不得不砍掉一些预算项目支出，财政“缺位”现象相当严重。笔者曾了解到某省一山区乡镇，有8个行政村，