地方融资平台中政府退出机制的法律研讨

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1、地方融资平台中政府退出机制的法律研讨　　地方融资平台，是地方政府为了筹措资金进行项目投资而设立，并承诺承担连带还款责任的融资公司。通常由政府设立并获得国有资产投资资质，并以此平台为基础融合信托、财务公司、担保、银行和产权交易等多种金融机构开展综合投融资业务。地方政府设立的融资平台公司，在促进地方经济发展方面确实发挥了重大作用，但是这种作用的发挥没有考虑到法律对经济博弈的约束，以至于出现了很多法律缺失造成的问题。为了有效防范财政风险，必须完善融资平台公司的体系建设和法律监督。　　完善政府退出机制可以为中小企业提供更具竞争性的融资渠道，使市场

2、主体实现更加长远的发展。建立政府退出机制，要求政府必须从违规建立的融资平台中退出，政府财政在合法进行投融资后也必须及日寸退出项目公司。地方融资平台是建设有中国特色的社会主义市场经济的有益探索，必然会出现很多的经济法律问题，随着中国社会主义法律体系的基本形成，我们必须要用法律的思维，法律的方法去解决这些问题，维护市场安定，践行建设社会主义法治国家的理想和信念。　　一、政府参与地方融资平台的历史背景地方政府融资平台的发展始于上个世纪80年代末和9o年代初。上海市成立了专门负责投融资的平台公司，通过积极的国内外融资来支持城市基础设施建设。广东作

3、为改革开放的先导，各级政府成立了很多公司。这些公司在国外商业活动中向银行贷款时，各级政府往往会向银行出具承诺函。当公司无法清偿银行贷款债务时，银行往往在内地法院起诉出具承诺函的地方政府，要求地方政府承担保证责任。1997年亚洲金融危机后，经济回升，地方政府纷纷组建交投公司、城投公司、国有资产管理公司等，通过银政合作”和“捆包贷款”的形式获得政策性贷款，用以支持城市基础设施建设，并以财政预算或专项资金作为偿债资本。2008年美国次贷危机导致全球经济进入寒冬，为了促进经济复苏，国务院制定“4万亿”经济刺激计划，地方政府融资平台如雨后春笋般大量

4、出现。　　2010年国家开始对地方融资进行清理整顿。　　同样是在特定历史情况下，国有企业改制过程中由于法律的不完善导致了很多侵吞国有资产的问题。目前我国的资本市场还很年轻，市场自我调节功能尚不健全，地方政府在融资过程中也确实困难重重。但是愈是如此，法律就愈显重要。　　二、确立政府退出机制的法律必要性根据我国担保法第八条的规定，国家机关不得为保证人。在社会主义市场经济体制日益完善和法律体系基本形成的情况下，政府原则上不应再参与市场商业行为。无论是《担保法》还是银监会27号文及相应行政法规都禁止了地方政府和政府部门任何形式的担保或变相担保，向

5、银行和项目单位提供担保和承诺函等形式作为项目贷款的信用支持也在禁止范围。财政的担保承诺是没有法律效力的，很多“政银产品”都是利用政府的隐性担保变相绕过相关法律法规进行实际的违规操作，打政策擦边球。这些融资的风险在于缺乏有效监管，潜在风险无法控制。而确立政府退出机制可以从源头上推动一系列监管措施的出现。确立一种意识，政府是必须要退出的，只有从融资开始就加强监管才能减少政府退出时的法律问题。　　尽管存在法律限制，但是地方政府的隐性债务还是在快速增长。2006年，财政部科研所有关机构估算我国地方政府债务额度达到4万亿元。2011年，审计署公布全

6、国地方政府性债务余额10.7万亿元。截至2010年底，中央政府和地方政府最大口径下负债总额23.76万亿元，占2010年全年GDP比值59%，接近国际公认的公共部门负债率的警戒线。根据审计署《全国地方政府性债务审计结果》，未来两年地方政府债务将进入集中偿还期，约有42%的地方债务将于2012年底到期，53%的地方债务将于2013年底前到期。　　正是由于法律没有有效地参与到地方融资平台的融资过程中，才导致了地方融资平台在规避法律法规下的井喷式发展。从法律监管的范畴看，政府在融资平台中的行为到底是一种纳入行政法规范的行政行为还是一种公司法可以

7、规范的商事行为，法律层面的界定依然是一个复杂的行为，但是从国务院以及银监会的相关会议精神中可以看出政府从地方融资平台退出的明确要求。政府退出就是要阻止政府通过行政行为干预市场。对于通过地方融资平台获得资金成功运营的公司而言政府退出是必要的，这样可以避免政府与民争利，也避免政府主导企业的经营管理。政府应该从资本市场退出，按照《公司法》和《商业银行法》等法律的要求规范资本市场，这样才能保护纳税人和中央财政的金融安全。当地方政府参与融资但公司经营失败时，政府退出更是必要的，地方政府不是提款机，不可能无限制的为企业的失败和市场的风险买单，要让市场

8、来决定企业的生死。　　地方融资平台是特定历史情况下的产物，从过去、现在以及将来看都有其存在的合理性。但是政府参与地方融资平台不是盲目的参与，也不是参与之后自始至终的为市场主体买单。回归理性，政