耕地保护视野的土地产权治理的经济学策略

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1、耕地保护视野的土地产权治理的经济学策略学术界关于土地产权制度与国家粮食安全的关系，有两种截然相反的观点，即有影响论和无影响论。有影响论又分两种情况：一是有利影响论。多数专家学者、绝大部分官员和普通百姓以及政府部门都确信土地公有制有利于耕地数量保护和用途管理(确保耕地的农业用途)，进而有利于国家粮食安全保障。他们认为，农民获得土地所有权后可能会马上转让，不仅导致耕地大量流失，危及国家粮食安全，而且缺乏土地保障的农民会大量拥向城市，出现印度和孟加拉等国的情形。自然地，1.2亿公顷的耕地红线就是其主张保留现行农村土地产权制度的主要理由。二是不利影响

2、论。少数专家学者认为现行的土地产权制度不利于粮食安全保障。如洪名勇认为，我国现行的土地产权制度既不能有力、有效地保护农村土地，尤其是耕地，又不能有效地盘活城市存量土地，造成城市国有土地低效利用、大量闲置、浪费与建设用地指标高度紧张，还进一步强化了全民所有制对农村集体所有制的土地侵害(强征、强拆、强租)，加速了耕地侵占与流失，直接危及国家粮食安全[1]。无影响论认为，土地产权制度并不直接导致耕地数量变化和用途转变，而取决于国家的土地资源管理制度。如周其仁认为，决定工业和城市用地供给的因素，既不是农地所有权，也不是农地使用权[2]。也就是说，农地

3、产权制度与工业、城市用地的增加、农村土地的相应减少没有直接联系，因而并不直接影响国家粮食安全保障；苏枫、蔡继明同样认为，我国粮食安全的1.2亿公顷耕地数量底线和农业用途限制属于土地资源管理范畴，尤其是土地用途管制问题，而与土地所有制无关①；秋风也认为，土地用途管制与土地产权归属是两码事，只要政府进行科学规划、有效监管，赋予农民完整的土地权利，哪种土地产权制度安排都不会影响国家粮食安全[3]。可以看出，有影响论在影响机理的分析上并不透彻，缺乏足够说服力；无影响论者提出的理由也还存在一些漏洞。还有一点共同缺陷就是忽视了土地产权制度对耕地质量和完整

4、性(土壤生态系统的完整性)的影响。因此，这里拟基于上述研究，以耕地数量和质量保护为切入点，系统深入地揭示现行土地产权制度对国家粮食安全保障的基础性、本源性和潜在性影响，并提出我国土地产权制度改革的方向与路径。一、我国粮食安全保障的决定因素(一)决定一个国家粮食安全的因素理论界一致认为，一个国家的粮食安全保障水平主要决定于食品供给量，包括当期生产并投放市场和直接消费的数量、过去的储备、进出口贸易量和国际食品援助等。同时，其也受到居民收入水平、国家分配制度(尤其是福利制度)、购买和获取条件(市场、救助点分布，交通运输、储备等物流体系等)因素影响。

5、这里重点分析土地产权制度对粮食供给的影响。(二)我国的粮食供给必须立足国内粮食生产我国的粮食供给必须立足国内粮食生产。主要理由如下：一是国际粮食供给与贸易量并不稳定。国际市场粮食贸易量多年在2.4亿吨左右，可交易的粮食本来就不多。进入21世纪以来，世界粮食生产与供给动荡加剧。如储备量从2000年的6.3亿吨下降到2008年初的3.7亿吨，直接导致全球战后60年来最严重的世界粮食危机(2006～2008年)。二是世界难以养活13亿人口的中国。我国常年粮食需求量在5亿吨左右。据有关专家预测，到2020年和2033年，全国粮食需求总量将分别达到6.

6、03～6.25亿吨和6.63～6.92亿吨[4]。即使总需求量的20％靠国际市场保障，国际粮食市场也难以承担。三是居民收入难以支持大量进口粮食。按中国人买什么，什么价格就涨；中国人卖什么，什么价格就跌的一般逻辑，庞大的进口可能还未实施，价格就会大涨，大量的低收入国民有可能买不起进口粮食。四是可能出现的粮食出口管制和国际粮食禁运。当国际粮食供求出现大的波动并危及国内粮食安全时，各粮食出口国或将纷纷限制或者禁止粮食出口，甚至一些粮食出口国反而转为进口。(三)耕地数量和质量：我国粮食生产和粮食安全保障的基本根基尽管无土栽培技术已经比较成熟，但无论从

7、技术上，还是经济上讲都永远取代不了粮食大田种植，希望13亿人口的大国通过无土栽培和工厂化农业来解决粮食安全问题，显然是不现实的。因而，我国的粮食生产不仅永远依靠耕地，而且还必须保有足够数量(即1.2亿公顷的耕地红线)和必要质量的耕地。(四)粮农的数量和质量对粮食生产和粮食安全也有着决定性的影响一方面，在一定的劳动生产率水平下，要保证既定的粮食总产量目标就必须保证足够的种粮农民。同时，种粮农民素质和生产积极性又是粮食生产和粮食安全体系中最基础、最能动的因素。二、土地产权制度对粮食安全影响的机理(一)产权主体，尤其是所有权主体界定方面的影响经典产

8、权理论认为，只有明确定义，产权主体才具有保护、集约和节约利用自然资源，包括耕地的积极性。我国的全民所有制土地在物理边界上并未细化到每个自然人，因而就每一个所有者个体