论土地征用的公共利益界定及相关制度重构

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1、论土地征用的公共利益界定及相关制度重构王怀勇黄坚平*作者简介：王怀勇（1979—），男，四川成都人，西南政法大学经济法硕士研究生，主要从事经济法学研究；黄坚平（1981—），男，海南昌江人，西南政法大学经济学院教师，主要从事经济法学研究。（西南政法大学，重庆400031）摘　要：本文从我国现行土地征用制度的现状与问题着手，对我国土地征用制度进行了相关制度评价。同时，笔者对公共利益进行了一般解析，并在此基础上，结合各国（地区）的立法规定，对我国目前土地征用中的公共利益进行了界定。进而，试图在这一指引下，对我国的农村土地征用制度进行

2、相应改革和完善。关键字：土地征用；公共利益；补偿一、对我国现行土地征用制度的检讨（一）现状与问题土地征用，即政府或国家为了公共利益的需要，依法强制取得他人土地并给予合理补偿的经济行为。我国关于建设征用土地的立法，可以追溯到新中国成立初期。1949年，《处理无主土地的暂行办法》的出台，标志我国对土地征用序幕的拉开。1953年，政务院发布了《关于国家建设征用土地办法》；1958年，国务院发布《国家建设征用土地办法》。1982年，经全国人大批准，国务院发布了《国家建设征用土地条例》，第一次比较完整地提出征用集体土地的概念，对原有的行政

3、法规进行了相应完善与强化。1986年和1998年的《土地管理法》中均沿用了这一概念，并进一步明确“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地进行征用”，比较详细与完善地确立了我国农村土地征用制度。loanapprovalandpostcreditapprovalofficer/atalllevelsinaccordancewithcreditapprovalrules,licensingandeventualexerciseofcreditdecisionpowerofpersonsorinstitutions.Review

4、findingsandreviewcomments,accordingtotheBank'scredit9然而，由于我国土地征用制度脱胎于计划经济时代，从建国后沿用至今，虽经几次调整，都未从根本上触动土地征用制度本身，这与我国正在进行的社会主义市场经济体制改革已很不相适应：一是各地征地价格不一，无法依法补偿，政府自由裁量权相对过大；二是征地范围过宽，造成耕地流失，并形成城乡结合部的土地黑市；三是补偿安置方式简单，失地农民生活无保障；四是征地过程不注重保护相关资源和文化遗产。这些问题的存在，不仅影响了我国土地配置的效率，同时造成大

5、量耕地流失，农民失业，影响了社会的稳定。2001年8月，杭州江干区出现了大范围的村民聚众闹事，其中主要参与者就是回村的土地征用工。参考文献：[1]吴利生.论土地征用制度的缺陷及其改革[J].中共杭州市委党校学报.2002（4）.（二）我国土地征用的制度评价针对我国土地征用制度的诸多问题，不少学者提出了很多改革的意见和看法。部分学者针对我国征用过程中的非市场性补偿提出了“废弃说”的观点，他们主张我国的土地征用制应当修正为“土地征购制”。理由在于：一是中国经济原始积累已经结束，国民经济发展到了一种新的调整阶段，工业应当反哺农业，帮助

6、农业或农业地区实现规模效应和现代化。二是政府为了公共利益的需要使用农村集体土地时，农民不应当拒绝提供土地，但这种土地的征用应当如实反映市场价格，并进行合理公平的补偿。三是土地作为弱质产业，应当在各方面受到政府的保护，就征用而言，必须要充分保证农民的合法权益不受侵犯。而其他大多数学者则认为，我国的农地征用制度仍有其存在的合理性，应当坚持“保留说”。理由在于：一是集体土地征用赖以存在的前提条件并未完全消失，即国家可以根据公共利益的需要对农村土地进行所有权的占有。二是集体土地征用制度使得土地被征用者做出了特殊牺牲。这种牺牲除了要求被征

7、用者容忍国家剥夺其对土地的所有权以外，同时也应当承受为了社会发展而付出的部分土地价值的牺牲。[2]郭洁.土地征用若干民事法律问题研究[J].法学研究.2001（2）三是市场经济发达的国家大多保留着土地征用制度，并将其作为国家土地资源宏观调控的一个必需措施。我国自然也无废除之必要。综合两种观点，不难看出，第一种观点优点较为明显，即基本上在保护农民现有利益和实现个人价值的同时，对国家资源进行宏观调控。然而，改革必然涉及对原有利益格局的打破，制度变迁受既得利益牵制所产生的“摩擦力”的阻抗，且因文化传统、意识形态等制约因素的影响，使得制

8、度变迁具有“路径依赖”的性质。[3]艾建国.中国城市土地制度经济问题研究［M］.武汉：华中师范大学出版社，2001.1.我国目前处于社会主义初级阶段，如果实行土地征购进行完全补偿，无疑会加大国家征用土地的成本，从而使国有征用降低了灵活性。而第二种观点从我国实际出