第六讲-公共政策的制定与合法化

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1、第六讲公共政策的制定与合法化一、公共政策制定概观所谓公共政策制定，一般是指公共组织，特别是政府针对有关的重要政策问题，依照一定的程序和原则确定政策目标，拟定、评估和选择有关政策方案并最终择定的过程。政策科学的奠基人拉斯维尔，在《决策过程》这一论著中，将政策过程划分为：情报、建议、规定、行使、应用、终结和评价七个阶段。这是关于政策过程阶段划分的起源。德罗尔，在对应付逆境的政策制定对策的论述当中提出了对政策制定过程及政策制定系统的改进，按照他的理解把政策制定过程划分为：政策制定进行的诊断、议程安排和备选方案的创新等几个

2、阶段。安德森，则认为，政策的形成和通过包括三个方面：“公共问题是怎样引起决策者注意的；解决特定问题的政策意见是怎样形成的；某一建议是怎样从相互匹敌的可供选择的政策方案中被选中的。”邓恩，在《公共政策分析导论》一书中认为，政策制定过程，从时间角度看，它们构成一系列独立的阶段：议程建立、政策形成、政策采纳、政策执行、政策评估。从以上对公共政策制定过程的各种不同的理解，这些对政策制定过程的阶段性认识可分为两类：一类是广义上的公共政策制定过程，或者叫政策构成，从政策问题的确认开始，一直到政策评估和政策终结为止。一类是狭义上

3、的公共政策制定过程，是指从确立政策目标到抉择政策方案的过程。二、公共政策制定的动态过程（一）公共部门决策目标的确定1、决策目标的含义及特征决策目标，就是有关公共组织，特别是政府为了解决有关公共决策问题而采取的行动所要达到的目的、指标和效果。为了确保决策目标的科学性，所确定的决策目标应该具有以下性质或特征：（1）目标的具体明确性及针对性。任何决策目标都不是凭空产生的，几乎都建立在对一定社会问题的关注之上的。决策目标应该明确具体，不能模糊不清或模棱两可。在目标表述上，其内涵和外延都应当科学和严格，不能产生理解方面的歧义

4、。明确界定时间和空间，否则将影响问题的解决及社会效果等。（2）目标的现实可能性。目标应根据客观条件量力而行，具备可行性。具体现实条件包括人力、物力、财力、信息、技术、时间等方面的资源和国际、国内的社会环境以及社会公众的要求等社会状况。目标既要源于现实又要高于现实，是经过主观努力应该达到也能够达到的目标，力戒目标偏高或偏低。（3）目标的前瞻性。事物总是处于不断的发展变化过程之中，决策问题也不是一成不变的。在确定决策目标时也要以发展的眼光看问题，科学地预测问题的发展动向，掌握问题发展的各种可能趋势，使决策目标具有一定的

5、前瞻性，从而使目标得到合理的定位。（4）目标的协调性。由于公共政策解决的社会问题比较复杂，所要达到的决策目标也不是单一的，往往是多个子目标构成的目标体系。这些子目标之间要相互协调一致，而且不能与总目标相抵触。进一步说，也不能与社会总体发展过程中其他问题的决策目标相矛盾，使各个决策目标之间以及某一决策的子目标与总目标之间达到一种相互融合的协调性。（5）目标的规范性。这是指目标的确定要体现社会公众的利益；符合社会的主导价值观以及社会普遍认同的道德规范和行为准则。决策目标还不得和国家的宪法、法律相抵触，否则就会遭到抵制而

6、导致决策的失败。2、决策目标的分类3、决策问题与决策目标之间的关系公共部门决策问题与决策目标之间存在着内在的逻辑关系，是一种决定与被决定的关系：分析产生决策问题的原因是确定决策目标的前提，即对决策目标的设计必须从分析决策问题产生的原因入手；决策问题的性质决定着决策目标的性质，前者的复杂难易程度及其变化必然会影响着后者的复杂程度及其变化。4、确定决策目标过程中遇到的难题（1）政治因素以及利益集团的影响。（2）价值观念的因素。（3）多种决策目标之间的冲突和矛盾。5、确定决策目标的意义（1）决策目标是决策制定的指导方针。

7、（2）决策目标是决策方案设计所围绕的核心。（3）决策目标是决策方案评估、论证和最终抉择的基础和根据。（4）决策目标为以后的决策执行和执行评估提供了依据。（二）公共政策方案的规划从狭义上来界定，政策规划，是指建立有关政策议程后，为了实现一定的政策目标，政府组织力量草拟和评估政策方案与行动步骤的过程。关于政策规划的特征，国外学者有不少论述，综合而言，主要强调两方面：第一，从政策规划的主体来说，多元化和政府主导并存。即参与政策规划的主体通常是多元的，但其中政府往往起着发起规划、组织规划、帮助规划等作用。（二）公共政策方案

8、的规划从狭义上来界定，政策规划，是指建立有关政策议程后，为了实现一定的政策目标，政府组织力量草拟和评估政策方案与行动步骤的过程。关于政策规划的特征，国外学者有不少论述，综合而言，主要强调两方面：第一，从政策规划的主体来说，多元化和政府主导并存。即参与政策规划的主体通常是多元的，但其中政府往往起着发起规划、组织规划、帮助规划等作用。第二，从时间进程上来看，政策