中国汽车产业政策的演化：从战略失误到编造神话

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1、中国汽车产业政策的演化：从战略失误到编造神话中国汽车工业20年之怪现状已经是有目共睹：受到长期保护和支持的重点企业沉溺于合资模式，不思进取；而自主开发的企业却得不到公正待遇。这样鲜明的对比不能不使人对20年来的汽车产业政策产生质疑：为什么一个重点产业政策实施下来的结果反而是使中国汽车工业丧失了自主开发能力？汽车产业政策为什么失败？由于汽车工业的重要性，中国政府比对任何其他工业都更加在政策上关注这个工业。但是20年实践的事实证明，虽然汽车产业政策比对任何其他工业的政策都产生了更大的作用，但其结果却是失败的

2、。失败的根本标志就是多年的产业政策使中国汽车工业没有发展起来自主开发能力，甚至连原有的开发能力也丧失了。导致这种后果的直接原因是：中国的汽车工业政策从来没有把培育自主产品开发能力作为重点，而是始终把主要的政策目标放在“产业集中度”和规模上。这种思维定势可以概括为：汽车是一个规模经济效应非常明显的工业，一个轿车项目如果不一次达到年产15万辆甚或30万辆的规模就没有经济可行性，而任何低于这种目标规模的轿车项目都是重复投资和重复建设，是对国家资源的浪费；由于单个企业的规模越大越好，所以对于整个工业来说，少数大

3、企业在总产量中所占的比例越高越好，即产业集中度越高越好。从事后看，产生上述思维定势与历史背景有关：在改革开放初期，中国汽车工业与世界发达国家汽车工业的巨大差距给中国政府和工业界以强大的冲击。当时，世界主要的汽车企业都具有年产百万辆的规模。相比之下，中国的汽车企业规模小、技术水平低、专业化程度低(小而全)。这种差距所产生的冲击直接导致了“高起点、大批量、专业化”方针的提出，而在当时的条件下贯彻这个方针，就自然地倾向于依靠引进外国先进技术，从而逐渐导致合资模式的产生。思想认识上的局限性并不致命，问题是在计划

4、体制的惯性下，一旦中国政府决定把汽车工业作为支柱产业，那么随之而来的就是采用行政手段来贯彻这些原则，而长期坚持行政手段则导致了结构性的僵化。汽车工业第一次被中国政府明确为支柱产业是1986年。1986年4月公布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划(1986～1990年)》提到：“把汽车制造业作为重要的支柱产业。按照高起点、大批量、专业化和联合发展的原则，以骨干企业为龙头，形成长春第一汽车制造厂、湖北第二汽车制造厂、济南重型汽车制造厂以及军工部门等汽车制造基地，同时改建扩建一批技术比较先进的

5、汽车零部件专业化生产企业。”从那以后，政府在政策上对轿车领域给予了特别的注意。1987年8月，国务院北戴河会议明确建设一汽、二汽和上海3个轿车生产点。此后，进一步认定轿车生产应按“高起点、大批量、专业化”的原则，重点抓好零部件生产及相关工业，加速提高国产化率。1988年，国务院在《关于严格控制轿车生产点的通知》中明确提出轿车生产部局的“三大三小”战略，即国家只支持一汽、二汽和上汽3个轿车生产基地(三大)和北京、天津、广州3个轿车生产点(三小)，而不再批准任何其他的生产点。惟一的例外是军工系统的奥拓和云雀

6、。1989年3月发布的《产业政策要点》把已经批准的轿车项目列为国家重点支持项目。此后，1990年国务院颁布《90年代国家产业政策》和1994年颁布的《汽车工业产业政策》仍然沿着相同思路，严厉限制定点企业之外的进入者。当然，这些政策在现实中并没有得到百分之百的执行，因为行政审批制度总是具有人为的灵活性。这种政策思维定势的形成还有其他客观因素的影响。第一，在计划体制下，任何固定资产投资都涉及国家财政(这种状况只是从1994年实行分税制之后才有变化)，多个主体对生产同一种工业产品的投资所产生的“风险”总会造成

7、国家财政的损失。第二，无论是80年代后半期还是90年代前半期，中国的经济绝大部分时间都处于通货膨胀的压力之下。中央政府不得不进行总需求与总供给的宏观调控，而调控的重点则是限制投资。这些因素都促使政府严厉限制国家定点企业以外的企业进入轿车工业。于是，以“高起点、大批量、专业化”为目标的汽车产业政策逐渐形成了两个互相联系的重点或原则：一个是以“规模”和”集中度”为原则，保护在位者，限制新进入者；另一个是通过合资引进产品技术并进行相应的零部件国产化。回顾历史，强调技术引进和向外资开放代表了对工业发展的封闭模式

8、的扬弃，具有进步意义，但这个进步却无法弥补汽车产业政策的致命缺陷：在限制进入和扼杀竞争的同时，国家却从来没有以自主开发为目标对企业的技术学习提出过要求，甚至在引进外资和零部件国产化的运动中听任自主开发平台的丧失。问题的根源在于以行政手段代替市场竞争。所谓的“产业集中度”本来应该是一个企业层次上竞争的结果，却被用作事先在工业层次上追求的目标。在市场竞争中，企业的规模只能从小到大，却被产业政策当作企业出生的条件。在有关汽车工业的政策思维中，政策