论法案起草的过程和十大步骤

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1、论法案起草的过程和十大步骤论法案起草的过程和十大步骤周旺生北京大学法律学系【摘要】法案起草是立法过程中必经的也是非常重要的阶段，是直接表现立法目的和意愿的最主要、最重要的活动之一。而要做好法案起草工作，作者认为，很重要的一方面是要认清法案起草由始而终的过程，特别是要正确采取法案起草过程中的十大步骤。OntheProcessandthe10ProceduresofActDrafting一、中国法案起草过程和步骤的特色法案起草是指行使立法提案权的机关、组织和人员或经由他们委托的机关、组织和人员，将应以书面形式提议的法案形诸于文字的活动。法案起草可以指对主案的起草，即指对提交审议的立法提（动）议的

2、起草；可以指对附案的起草，即指由有关主体将拟议提交有权机关审议、表决的法的原型按一定的要求形诸于文字的活动，也即通常所说的法律、法规、规章等规范性法文件草案的起草；也可以指对由主案和附案结合而成的完整的法案的起草。其中法的草案起草，是通常所说的法案起草，也是本文所探讨的法案起草。法案起草是为社会成员提供行为规范的活动．通过法案起草，设定一定的权利和义务，为调整一定社会关系提供具有普遍性、明确性、肯定性的准则。法案起草工作做得如何，对国家、社会和公民生活有重大影响。法律、法规、规章和其他规范性法文件，对国家、社会和公民的影响、价值和作用，在相当大的程度上取决于法案起草。在立法活动过程中，很少有

3、其他环节比法案起草更能让立法主体在究竟有多高的立法水平上亮相。实践中大约有30%的纠纷案件的发生与法案起草中存在弊病相关，这一事实亦从一个侧面说明了法案起草对法的实施有何等重要的影响。法案起草是立法准备阶段的一个重要的分阶段。这个阶段本身也和整个立法一样，是个由始到终的发展过程。而法案起草的步骤，则是这个发展过程中的若干区间。法案起草过程始于何时终于何时，各国不尽相同。西方学者较普遍的一种看法，是认为起草过程始于接受起草指令，终于形成一个获得认可的草案。这一看法中关于起草终点的观点，同中国法案起草的实践情况相吻合，因而可以为我们所接受。但西方学者关于起草起始的观点，同中国法案起草的实际情况有

4、出入，因而是我们需要明辨的。在西方法治或法制发达的国家，有许多专门的立法起草机构，它们不仅存在于议会和行政机关之内，也存在于议会和行政机关之外，委托起草盛行。同时，西方国家的议员作为专职立法者，在法律上和事实上均享有依照职权和程序提出法案的权力，因此这些国家的法案起草过程，自然不是必须始于由一定的国家机关作出法案起草决策和组织法案起草工作机构。我国则不同。迄今尚无专门的立法起草机构。有关权力机关和政府机关中近些年有了一些多功能的法制工作机构，它们一般都有法案起草的任务，但由于不是专门的立法起草机构，因而当法案起草任务来临时，总是一方面由决策者作出法案起草的决定，另一方面由决策者组织起草班子。

5、而在国家权力机关和政府机关之外，尚无担当委托起草的专门机构存在。西方许多国家的法案起草分为几个步骤：（1）起草者努力理解起草指令及有关背景情况。（2）起草者分析起草指令的要求并作相关调查研究。（3）起草者设计起草方案，拟出草案纲要。（4）起草者进行起草和反复修改。（5）请有关方面检查、修正、润色，形成一个可以获得指令者认可的草案。当然，经过一个步骤，不等于这一步骤的事情就完全结束了，起草实践中以后一个步骤回到已经过的步骤来重新做已做过的事情，这种情况是经常发生的。在我国，法案起草过程则可以分10个基本步骤：（1）作出法案起草的决策．（2）确定起草机关。（3）组织起草班子。（4）明确立法意图。

6、（7）进行调查研究。（6）搭架子和拟出法案提纲。（7）正式起草法案。（8）征求有关方面意见和协调论证。（9）反复审查和修改。（10）形成法案正式稿。这10个步骤是个整体。有的工作，如调查研究、征求意见、修改等，不仅限于某一个步骤的工作。它们所以被作为独立的步骤看待，不过是因为它们在各该步骤中是主要的或中心的工作。二、作出法案起草决策法案起草决策是中国整个立法决策的一个重要的、具体的环节。法案起草决策者必须是有立法提案权的机关和人员。现行宪法和有关宪法性法律所规定的行使向全国人大及其常委会提出议案权的机关和组织，行使向有关地方人大及其常委会提出议案权的机关和组织，有权制定行政法规和行政规章的政

7、府或政府部门的行政首长，都可以是各有关法案起草的决策者。法案起草的决策根据主要应是：（1）法定职权和职责。（2）法定要求（如宪法、法律中关于要以某项法律调整某一事项的规定）。（3）国家的总政策和基本政策。（4）立法规划的规定。（5）上级有权机关的要求。（6）有关方面的立法创议、立法建议。（7）自身认为需要起草某项法案。（8）当时形势的客观需要。现时期我国法案起草决策主要采取由有权的国家权力机关和政府机关作出法