耕地保护视野的土地产权治理“困境”及至我国粮食安全.doc

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1、耕地保护视野的土地产权治理“困境”及至我国粮食安全刘成玉【专题名称】农业经济研究【专题号】F2【复印期号】2012年04期【原文出处】《改革》(重庆)2011年12期第46～51页【英文标题】DilemmaofLandPropertyRightGovernanceandChina'sFoodSecurityunderthePerspectiveofCultivatedLandProtection【作者简介】刘成玉，西南财经大学中国西部经济研究中心　四川　成都　610074【内容提要】耕地数量和质量是

2、我国粮食生产和粮食安全保障体系的两大根基，而我国现有的土地产权制度，使得土地实际占用和使用者缺乏对耕地保护的压力、动力和能力。改革方向是建立国有基础上的土地使用权永佃制，在弱化政府征地动机的基础上，构建征地主体与保护主体适当分离、监督与惩罚有力、有效的耕保机制。Thequantityandqualityofarablelandaretwofoundationsofgrainproductionanditssecurityaswell.Thereisnoclear-cutdefinitionforth

3、ecurrentlandownship,whichletthelanduserandownertobelackofpressureandmotivitiontoprotecttheirfarmland.Thegoalsanddirectionofreformistoestablishstate-basedpermanenttenancysystem.Landprotectionmechanismshouldbebasedontheappropriateseparationbetweenacquisi

4、torandprotectorofarableland.Weneedtoweakenimpulseofaccesstourbanconstructionlandfromarablelandforthelocalgovernments,andalsothestrengthenedmonitoringandpunishment.【关键词】土地产权制度/粮食安全/耕地保护/永佃制landpropertyrightsystem/securityofgrainsupply/protectionofcultiv

5、atedlandconservation/permanenttenancysystem学术界关于土地产权制度与国家粮食安全的关系，有两种截然相反的观点，即“有影响论”和“无影响论”。“有影响论”又分两种情况：一是“有利影响论”。多数专家学者、绝大部分官员和普通百姓以及政府部门都确信土地公有制有利于耕地数量保护和用途管理(确保耕地的农业用途)，进而有利于国家粮食安全保障。他们认为，农民获得土地所有权后可能会马上转让，不仅导致耕地大量流失，危及国家粮食安全，而且缺乏土地保障的农民会大量拥向城市，出现印度

6、和孟加拉等国的情形。自然地，1.2亿公顷的耕地红线就是其主张保留现行农村土地产权制度的主要理由。二是“不利影响论”。少数专家学者认为现行的土地产权制度不利于粮食安全保障。如洪名勇认为，我国现行的土地产权制度既不能有力、有效地保护农村土地，尤其是耕地，又不能有效地盘活城市存量土地，造成城市国有土地低效利用、大量闲置、浪费与建设用地指标高度紧张，还进一步强化了全民所有制对农村集体所有制的土地侵害(强征、强拆、强租)，加速了耕地侵占与流失，直接危及国家粮食安全[1]。“无影响论”认为，土地产权制度并不直接

7、导致耕地数量变化和用途转变，而取决于国家的土地资源管理制度。如周其仁认为，决定工业和城市用地供给的因素，既不是农地所有权，也不是农地使用权[2]。也就是说，农地产权制度与工业、城市用地的增加、农村土地的相应减少没有直接联系，因而并不直接影响国家粮食安全保障；苏枫、蔡继明同样认为，我国粮食安全的1.2亿公顷耕地数量底线和农业用途限制属于土地资源管理范畴，尤其是土地用途管制问题，而与土地所有制无关①；秋风也认为，土地用途管制与土地产权归属是两码事，只要政府进行科学规划、有效监管，赋予农民完整的土地权利，

8、哪种土地产权制度安排都不会影响国家粮食安全[3]。可以看出，“有影响论”在影响机理的分析上并不透彻，缺乏足够说服力；“无影响论”者提出的理由也还存在一些漏洞。还有一点共同缺陷就是忽视了土地产权制度对耕地质量和完整性(土壤生态系统的完整性)的影响。因此，这里拟基于上述研究，以耕地数量和质量保护为切入点，系统深入地揭示现行土地产权制度对国家粮食安全保障的基础性、本源性和潜在性影响，并提出我国土地产权制度改革的方向与路径。一、我国粮食安全保障的决定因素(一)决定一个国家粮食