浅析行政诉讼的证据论文

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　　浅析行政诉讼的证据论文论文摘要：1990年10月1日《中华人民共和国行政诉讼法》开始实施，这一体现“民告官”特色的法律在证据的方面有其独立特殊性；此篇论文从行政诉讼的举证责任及对证据的要求、如何在庭审中进行质证以及非法证据大排除三个方面对证据的采用规则进行阐述。在行政诉讼举证责任方面：首先阐述了行政诉讼举证责任主要由被告承担。包括两个方面内容，即一方面要求被告提供事实根据，另一方面要求被告提供法律依据，并以“确凿、充分标准”作为行政诉讼的证明标准，其次是阐述了原告亦应承但一定的举证责任。在证据的要求方面。首先阐述了提供的证据必须是在行政行为作出之前所取得的证据。其次阐述了做出具体行政行为的事实和程序、作出具体行政行为所适用法律，法规和其他规范性文件、证明具体行政行为属于其职权范围和是否滥用职权也是需要提供的证据。在行政诉讼案庭审如何进行质证的部分着重阐述了四个方面的问题。一是举证、质证交叉进行，一证一质..，充分体现辩论式开庭的审理特点。二是原被告应对质证证据的证明力展开充分的辩论。三是原被告对具体行政行为认定的事实争议较大的，应要求证人当庭质证。四是让原告充分行使质证权。最后一部分是非法证据的排除，着重阐述了收集或提供证据的主体，证据的内容，证据的形式，收集证据或提供证据的程序、方法这四个方面之一不合法，就构成非法证据，不予采纳，排除在定案证据外。关键词：行政诉讼证据党的十五大提出的依法治国方略，极大地推动了我国社会主义法制建设的发展，“依法治国，建设社会主义国家”这一目标，不仅对立法、行政执法提出了新的要求，同时也对司法审判工作提出了新的、更高的要求。1990年10月1日《中华人民共和国行政诉讼法》开始实施，这一体现“民告官”特色的法律在证据的方面有其独立特殊性，现就《中华人民共和国行政诉讼法》有关证据的规定浅析如下。一、政诉讼举证责任及对证据的要求。最高人民法院颁布实施的《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的司法解释对行政诉讼举证责任及对证据的要求作出了规定，主要是：（一）行政诉讼的举证责任。 行政诉讼的举证责任是指在行政诉讼中，当事人应当举出证据证明自己的主张，否则，将承担败诉风险及不利后果的制度。根据我国的《行政诉讼法》和最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》对行政诉讼中原告和被告的举证责任及判别标准作了明确的规定，按照《行政诉讼法》及《关于证据的规定》可以看出，我国的行政诉讼关于举证责任实行的是有限制的“谁主张、谁举证”的规则，和民事诉讼相比有较大的差别，与国外的举证责任制度也存在着不同点。下面，结合这些不同点，对我国行政诉讼中的举证责任进行粗浅的分析。1、行政诉讼举证责任主要由被告承担。行政诉讼中的举证责任源于民事诉讼举证责任，但因为两种诉讼程序性质、形式和特征存有诸多不同，民事诉讼中的举证责任是以“谁主张，谁举证”为一般原则，以“举证责任倒置”为特例。例如《民法通则》中规定的特殊侵权案件举证责任，《医疗事故处理条例》中的医患纠纷的举证。而行政诉讼中的举证责任，在《行政诉讼法》第32条规定：“被告对做出的具体行政行为负有举证责任”。据此，当被告行政机关不能证明其作出具体行政行为所依据的事实时，就由被告承担败诉的后果，原告并不因举不出证据反驳行政机关认定的事实而败诉。例如，某县一啤酒批发店被该县卫生监督部门罚款，其罚款的原因是该批发店销售了质量不合格的啤酒。该批发店不服监督部门的行政处罚，将该县卫生监督部门告上法庭，被告、原告对所销售啤酒的质量是否合格举不出确凿证据证明自己的主张。最终法院以“证据不足”判决被告败诉。这是一个典型的由被告承担举证责任的案例，此判决充分体现了行政诉讼法的目的。其判决是有理有据的。这是因为：首先，行政机关做出具体行政行为时必须依法行政，严格遵守“先取证，后裁决”的原则，不能恣意妄为、凭空裁决；其次，本着有利于保护原告的合法利益，当被告不能证明其行为有事实根据时、就要做出有利于原告的判决，以防止公民、法人和其他组织的合法利益遭受违法行政行为的损害。行政诉讼举证责任包括两个方面内容，即一方面要求被告提供事实根据，另一方面要求被告提供法律依据。被告对具体行政行为的合法性承担举证责任，具体行政行为以外的问题实行“谁主张，谁举证”即行政诉讼的举证责任是“谁做出具体行政行为，谁举证”的原则。其理由：一是被告承担举证责任与其诉前行使行政管理职权的要求相吻合。行政诉讼法的基本原则之一是“以事实为根据，以法律为准绳” ，这一原则要求具体行政行为的做出必须建立在持有充分证据和法律依据的基础之上，应遵循先取证后裁决的合法程序。既然如此，那么在行政机关作为争议具体行政行为的被告后，理应由其承担举证责任，证明所作的具体行政行为的正确性；二是由被告行政机关承担举证责任可以强化行政机关依法行政的意识。宪法规定了任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权，作为国家行政机关在行使管理权时同样也要依法办事，否则行政机关将会被推上被告席，承担败诉的结果。所以，由被告负举证责任可以强化行政机关依法行政的意识；三是行政机关掌握国家权利和强大的资源，由行政机关负举证责任更能节省社会成本；四是由被告承担举证责任有助于维护公民、法人和其他组织的控诉权。虽然在诉讼中，原、被告地位平等，但在诉前作为国家行政机关与管理相对人是不平等的，他们之间是～种领导和被领导．管理与被管理的关系，被管理相对人常处于被动地位。同时，行政机关的举证能力比原告强。在这中情况下，再坚持“谁主张，谁举证”原则，显然不公平。虽然《行政诉讼法》规定了被告负举证责任，但并不是所有行政诉讼案件都由被告举证，被告的举证责任只在证明具体行政行为合法范围内承担举证责任。如在行政赔偿案件中，对具体行政行为是否侵犯公民、法人或其他组织合法权益的确认，需要由被告举证，因为这是一个合法性问题，被告必须举出事实根据和法律依据，以证明其行为合法；但对于侵权行为是否存在、该侵权行为是否造成损害、损害与行为之间是否具有因果关系。损害的范围和程度如何等问题，则不是合法性问题，对这类问题应本着“谁主张，谁举证”原则。还有，在诉讼过程中，原告可能提出某些反驳或者指控，例如行政机关工作人员的行为出于假公济私、打击报复的动机，因而构成滥用职权，对于这些指控被告否认，那么原告就有义务举证，如举不出证据，其指控就不能成立。其实被告负举证责任，从实质上看与“谁主张，谁举证”是异曲同工的。行政诉讼是审查被告行为的合法性，而不是原告行为的合法性。无论是被告给予原告行政处罚，对原告采取强制措施，还是拒绝向原告颁发许可证等，均是被告认为原告的行为违法，原告不具备某种条件或资格。总之，这些都是被告的主张。因此，被告必须在法庭上为自己的主张辩护，向法庭表明其主张是有事实根据的。假如它不能举证予以证明的，法庭就推定其主张不能成立。既然被告对其作出的具体行政行为负举证责任，那么被告的举证应达到何种程度呢？通常认为，我国行政诉讼的证明标准是“确凿、充分标准”，即行政机关向法庭提供的其做出具体行政行为的证据必须达到“确凿、充分”的程度。《行政诉讼法》第54条规定，一个合法的具体行政行为应当是“证据确凿”的。例如《治安管理处罚条例》第34条规定：“经讯问查证，违反治安管理行为事实清楚，证据确凿，依法应受处罚的，应当做出处罚决定。” 也就是说被告在举证时，所举的证据（做出具体行为的证据）必须是“确凿、充分”的，才能不承担败诉的后果。否则，就承担败诉的后果。但我国还有不少法律根据具体情形规定了特定的证明标准。例如《道路交通安全法》第72条规定，公安机关交通管理部门因收集证据的需要，可以扣留交通事故车辆。这里采用了一个“需要”的标准。在法律有特殊规定的“合理怀疑标准’财，行政机关只要按法律规定的合理怀疑标准去举证即可，这一般都是在紧急情况或调查的需要而采取的临时性的强制措施。2、原告亦应承但一定的举证责任《行政诉讼法》规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任。那么，原告在行政诉讼过程中是否承担举证责任呢？《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》(下称《若干解释》)第27条规定，原告对下列事项承担举证责任：（1）证明起诉符合法定条件但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；（2）在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实；（3）在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵权而造成损失的事实（4）其他应当由原告承担举证责任的事项。从以上规定可以肯定地说，原告在行政诉讼中也承担举证责任。但这个举证责任是有限制的，不是对所有的主张都负举证责任，我个人认为原告只对上述4款负举证责任。其中对第1款学术界有分歧意见且行政诉讼法》第41条已经规定，此不属举证责任，只是起诉的条件。但笔者认为此条应属原告举证责任，其原因是举证责任的实质即当事人对其主张所提供的事实依据和法律依据。而起诉的条件之一就是“有具体的诉讼请求和事实依据”，那么这里的事实依据也就是举证责任之中的事实依据，所以说把起诉的条件算做原告的举证责任较为恰当。其实原告的举证责任除《若干解释》第27条第（2）款的不作为案件外，对第（l）、（3）、（4）款规定要求原告举证的就是原告与行政机关之间存在着一个具体行政行为且与该具体行政行为有利害关系，该具体行政行为不是明显地超出诉讼时效。因此，原告只要证明和行政机关之间存在一个具体行政行为且与该具体行政行为有利害关系就足以。当然，对不作为的案件要证明其提出申请的事实。目前，老百姓“不知告、不愿告、不敢告”的现象很普遍，且大多数人则对“民告官”持怀疑态度。所以在行政诉讼举证责任的分配问题上，应当尽量考虑方便原告的起诉。通向法院的门槛不能设置太高，对原告在起诉时的举证责任不能要求太严。通常，原告的证据只要达到“稀明”的标准就足够了，即原告提供的证据只要表面上成立，“大概如此” 即可，法院不必需要也不应当作实质性的审查。（二）行政诉讼庭审中对证据的要求。1、出示行政行为作出之前所取得的证据。《关于行政诉讼证据若干问题的规定》司法解释中的两个条款。即第3条：在诉讼中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告和证人收集证据。第60条1项：被告在作出行政行为之后自行收集的证据不能作为行政行为合法的依据。因此，被告收集证据，一般应在做出行政行为之前的行政程序中进行。该规则不约束原告、第三人。这就说明，行政机关在作出某具体行政行为之前，应先取得实施该具体行政行为的充分证据，然后才能作出影响相对人权利、义务的决定。如果证据不足，行政机关即不能作出该具体行政行为，即使作出，法院也可以判决撤销。可以说在具体行政行为作出之前行政机关取得的证据，对具体行政行为的合法性起着决定的作用。行政机关举证不在于多，而在于所举证有无证明力。庭审法官应引导行政机关向法院出示、宣读具体行政行为作出之前所收集的证据。对于庭审时间长短，法律未作明确规定，审判实践证明庭审法官必须在有限的时间内，保证当庭举证、质证、论证、辩论的完成，必须提高庭审效率。庭审效率提高的一个重要体现就是在单位时间内把“事”做的更多更好。如果庭审法官对被告举证稍加指导，就有充分的时间对有证明力的证据进行质证，让原被告双方就质证的证据展开充分的辩论，保证质证效果。如果遇到被告出示具体行政行为作出之前收集的证据，庭审法官应采取什么态度呢？有两种观点：一种观点认为在庭上出示什么证据是当事人的权利，法院对证据怎么认定是法院的事；另一种观点认为当事人在庭上应出示具有证明力的证据，不能把法律规定了没有证明力的证据在庭上出示、宣读，庭审法官发现这种情况应予制止。笔者倾向于后一种观点。作为行政诉讼，举证责任在被告一方，被告是国家行政机关，其出庭人员是具有一定法律知识的国家工作人员或专业律师，庭审法官只要对被告举证加于指导，是完全可以保证被告举证质量的，只在这样才能保证质证效果，为法院分析判断证据打下良好的基础。笔者在此讲到被告应重点出示具体行政行为作出之前所收集的证据，并不是说具体行政行为作出之后，行政机关就不能收集证据。《行政诉讼法》第34条规定：“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据” 。根据《行政诉讼法》第34条的规定，被告经法院批准，仍可以在作出具体行政行为之后收集证据。对这些证据的范围行政诉讼法未作明确规定。笔者认为，行政机关在作出具体行政行为之后，经法院准许可以收集证据，这些证据的范围是有限的，法院的“权”也是有限的。如果法院可以允许行政机关在作出具体行政行为之后补充任何证据，法院并以此为证据作为定案的根据，那么“以事实为根据、以法律为准绳”就不能在行政诉讼中得到体现，这条法律基本原则就会成为一句空话，行政管理相对人的权利就得不到保障。那么在什么情况下，被告可以在作出具体行政行为之后收集证据呢？根据《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第二十八条的规定，具有下列情形之一的，被告经法院准许可以补充相关的证据：1、被告在作出具体行政行为时，已经收集证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的；2、原告或者第三人在诉讼过程中，提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的。人民法院也只有在这两种情况下才能有权允许被告向原告或其他人收集证据或补充证据。因此在庭审中，主审法官应首先要求行政机关出示或宣读具体行为作出之前所收集的证据。2、提供做出具体行政行为事实和程序证据具体行政行为是行政机关将普遍性规范适用于特定的人、事的行为。具体行政行为包括事实性行政行为和程序性行政行为，程序性行政行为是指行政机关的某种实体行为作出以前履行先行程序的行为。主审法官在法庭调查开始后，在被告举证之前，应要求被告向法院说明证据的基本情况和应证的事实。首先要求行政机关出示、宣读或介绍作出被诉具体行政行为程序合法的证据，即法定程序举证，如行政文书送达回证、告之笔录、审批程序表格等。具体行政行为可能因违反法定程序而被撤销，因此行政诉讼中被告必须提供具体行政行为程序合法的程序性证据。其次被告应向法院出示、宣读作出具体行政行为事实依据。具体行政行为的每一个事实要件，都应当有相应的证据支持。如果没有相应的证据支持，行政机关认定的事实就是空中楼阁。人民法院审查具体行政行为是否合法的一个重要方面就是具体行政行为所认定的事实是否清楚，是否有证据支持。因此，行政机关向法院出示作出具体行政行为的事实依据是行政诉讼举证的一个重要方面。在我国是“程序”、“实体”并重，所以在要求被告出示这方面证据时，也应同样对待。３、提供作出具体行政行为所适用法律，法规和其他规范性文件。 行政机关适用的法律、法规、规范性文件范围大、条文多、专业性强，行政管理相对人对这些规范的了解受到很大限制，就是审判人员对这些规范也了解不够。所以，法律明文规定行政机关应向法院提供具体行政行为所适用的法律、法规和规范性文件。在庭审时行政机关必须当庭出示，宣读具体行政行为所依据的法律、法规，并当庭质证。在此笔者要强调的是在行政法律规范体系中法律、行政法规、地方性法规、地方性规章、法律层级排列有序、其法律效力依次递减，因此在庭审时，审判人员应要求被告重点出示被诉具体行政行为所适用的法律、行政法规。其次是地方性法规，再其次是行政规章4、提供证明具体行政行为属于其职权范围和是否滥用职权的证据。行政诉讼中，如果行政机关的职权范围法律规定明确，原被告双方无争议，则被告不需要提供此类证据。如果原告提出行政机关超越职权范围行使职权或滥用职权，庭审法官应指导被告提供行政机关是在职权范围内使权力没有滥用职权的证据。二、行政诉讼案庭审如何进行质证行政诉讼中的质证有广义和狭义之分，狭义的质证是指被告在开庭出示证据后，由原告当庭辨认，提出异议；广义的质证是指在庭审法官主持下，由被告出示、宣读作出具体行政行为的证据后，由原告辨认，向被告询问，提出反证，双方进行辩论等方式证明其证据效力的一种诉讼制度。行政诉讼法对质证未作明确规定，行政诉讼如何质证，成为一个值得探讨的话题。依照民事诉讼法第六十六条之规定，行政诉讼案件定案的证据，必须是经法庭质证的证据。法庭对证据的审查、判断正是贯穿当事人的质证过程。由此可见，行政诉讼中，质证是行政庭审的一个非常重要的环节。那么，行政案件庭审行政审判人应怎样把握好质证这一环节呢？怎样进行质证呢？笔者谈谈下列意见。（一）行政案件举证、质证交叉进行，一证一质，充分体现辩论式开庭审理方式特点。行政诉讼的质证是伴随着行政机关的举证而产生的，原告对行政机关证据的质证以行政机关的举证为前提，行政诉讼的举证责任在被告一方，因此行政诉讼的质证与民事诉讼的质证有所区别。民事诉讼的质证一般采用一证一质法、分类质证法、综合质证法三种质证方法。行政诉讼的质证笔者赞同采用一证一质法，即将被告所举的证据和法院调取的证据由原告逐一质证，提出反证，双方展开充分辩论。这样能使法庭辩论贯穿于庭审始终，充分体现辩论式开庭审理方式的特点。如果行政案件的质证采用分类质证法或综合质证法，其结果是被告不断地在出示、宣读证据，原告为记清楚每一证据埋头记录，旁听者也记不清诸多证据是为了证明什么，原告对此证据是什么态度，主审法官也无法对证据进行当庭论证，因此行政诉讼的质证采取一证一质是比较科学的。（二） 原被告应对质证的证据的证明力展开充分的辩论。法庭调查过程中，被告举证后，原告对被告出示的证据提出异议，双方对质证证据的不同意见，是在质证过程中双方展开充分辩论，还是在法庭调查结束后，法庭辩论阶段由原被告双方辩论。现存在两种不同的意见。笔者倾向于前一种意见即在质证过程中，原被告对质证据展开充分辩论。原告对证据的质证过程也正是庭审法官对证据的证明力的判断过程。如果双方不对质证的证据展开充分的辩论，审判人员是无法分析此证据的客观性、关联性和合法性的，更无法对此证据的证明力进行正确判断。无论是被告所收集的证据还是法院所取得的证据，都可能存在某些不真实、不合法的成分。有的可能与案件没有直接联系，只有让原被告就质证的证据展开充分的辩论，让原告提出反证，双方质证，才能使事实的真象越辩越明，才能使法官正确判断证据的证明力。如果质证时，双方辩论意见都留到法庭辩论阶段提出，往往会出现原被告当事人对证据证明什么张冠李戴，双方互相纠缠不清，不利于法官判断证据的证明力，还会无限延长开庭时间。因此在法庭调查过程中，原被告就质证的证据展开充分的辩论是提高庭审效率的一个重要举措。（三）、原被告对具体行政行为认定的事实争议较大的，应要求证人当庭质证。在行政诉讼中，证人证言是具体行政行为认定事实的一种常见证据，行政机关用证人的证言这种证据来证明具体行政行为认定事实的存在。当行政管理相对人对事实持否定态度，双方争议较大时，人民法院开庭审理此类案件，庭审时应要求证人当庭质证。如果证人不出庭作证，被告出示证人证言的真伪，证人作证的背景，证人与本案有无利害关系，证人的感知能力，记忆能力，行为能力等等，庭审法官是不可能完全知晓的。不排除有行政机关在作出具体行政行为以后，找证人补证或诱导证人作证的情况。因行政诉讼当事人地位的不平等，法院审判人员必须高度重视保护行政管理相对人的合法权利。为避免以上情况的发生，人民法院对具体行政行为所认定的事实进行严格审查，行政机关收集的证据所涉及到的证人应要求其出庭当庭质证，这样有利益查明案件的真实情况，有利于判断证人证言于的证明力，有利于监督行政机关依法行政。证人怎样出庭质证，笔者认为应注意几点：一是原被告双方对事实无争议，仅对具体行政行为程序是否合法争议较大的，证人不必出庭作质证，以减少不必要的工作量；二是证人不能听庭。证人听庭会使证人作证带有倾向性，不利于查明案件的真实情况；三是证人出庭之前，庭审法官询问当事人要求证人作证是为了证明什么事实。证人出庭后应先让证人陈述事实后，再根据作证情况有条件地允许双方当事人发问，以免当事人诱导证人作证。 （四）让原告充分行使质证权。行政诉讼主体与民事诉讼主体不同，行政诉讼主体双方处于不平等的地位，拥有大量行政职权的行政机关与行政管理相对人之间是管理与被管理，决定与被决定的关系，行政机关处于主动和优越的地位。作为行政管理相对人能到法院提起行政诉讼，往往需要很大的勇气和胆量。行政诉讼法的立法宗旨首先是保护公民、法人和其他组织的合法权益。因此在行政诉讼中法庭辩论开始后，如果原告对被告所举证证据提出异议，作为主审法官就允许原告对不清楚地方向被告发问，提出自己的反面意见，提出反证，再双方展开辩论。行政诉讼中，举证责任在被告一方，如果被告举证责任完成被告就胜诉。因此原告必须尽最大努力阻止被告举证责任的完成，从而使原告在行政诉讼中处于有利地位，原告阻止被告举证责任的完成，大多是通过质证来完成的。因此在行政诉讼中，质证更体现为一种诉讼权力。为保护行政管理相对人的合法权益，庭审法官在庭审时，应让原告有充分“说理”的机会，让原告充分行使质证权，这样才能体现“公平原则”。三、非法证据的排除目下，学术界对非法证据的概念和内涵众说纷纭，归结起来不外狭义与广义两种。广义说认为，非法证据只所以不合法，是因为收集或提供证据的主体，证据的内容，证据的形式，收集证据或提供证据的程序、方法这四个方面之一不合法,..而造成证据不合法；狭义说认为，非法证据是由于法定人员违反法定程序，用不正当方法收集证据材料，而致证据不合法。我们应从从实证法的角度平息广义说和狭义说的纷争，确切地界定“非法证据”的概念和内涵。（一）、《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称为《行政诉讼法》）第31条规定：“证据有以下几种：（一）书证；（二）物证；（三）视听资料；（四）证人证言；（五）当事人的陈述；（六）鉴定结论；（七）勘验笔录、现场笔录。”该条文规定了行政诉讼证据的七种法定形式，不具备该七种法定证据形式的皆为非法证据。该规定完全可以说明证据的形式不合法即构成非法证据。（二）《行政诉讼法》第33条规定：“在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。”而该法第34条第二款规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。”比较该两个条文，我们可以发现，在行政诉讼中，被告无权向原告和证人收集证据，而人民法院却有此权限，因此，我们认为，收集证据的主体显然深刻影响着行政诉讼中的证据是否合法。所以，收集或提供证据的主体不合法即构成非法证据。（三）最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释第30条规定：“下列证据不能认定为被述具体行政行为合法的证据：（一）被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后自行收集的证据；（二）被告严重违反法定程序收集的其他证据。” 这一规定显然收集或提供证据的程序、方法不合法即构成非法证据。（四）、证据的内容不合法，显然构成非法证据，这是证据法常识，此不详谈。综上所述，我们认为，收集或提供证据的主体，证据的内容，证据的形式，收集证据或提供证据的程序、方法这四个方面之一不合法，就构成非法证据。进一步的，通过上面的分析，我们认为，非法证据排除就是符合上述条件的非法证据在行政诉讼实践中不予采纳，排除在定案证据外。引用