我国政府会计权责发生制改革面临的挑战及对策

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1、我国政府会计权责发生制改革面临的挑战及对策一般而言，政府会计基础是收付实现制。但20世纪80年代以来，伴随着全球化的新公共管理运动，由新西兰率先发起，在澳大利亚、英国、加拿大和美国等“经济合作与发展组织”成员国的积极呼应下，掀起了一场政府会计与预算基础由收付实现制向权责发生制转变的改革浪潮，余热波及到一些欧盟国家甚至不发达国家，大多数国家取得了成功。2007年，我国十届人大第四次会议通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》第一次明确提出要“推进政府会计改革”；2009年7月1日，海南省率先在海南

2、省农业厅和海南医学院启动权责发生制改革；2009年财政部印发的《高等学校会计制度》（征求意见稿）提出“高等学校会计采用修正的权责发生制基础”；2010年修订的《医院会计制度》明确提出“医院会计采用权责发生制基础”；2011年9月9日，财政部印发了《会计改革与发展“十二五”规划纲要》，提出要建立健全以权责发生制为基础的政府会计准则体系。所有这一切都意味着我国政府会计权责发生制改革已经拉开了大幕。理论界很多专家学者也对政府会计改革进行了探讨和研究，指出权责发生制有很多优越性。乐观的同时，更要看到权责发生制改

3、革面临不少挑战。　　　　一、我国政府会计权责发生制改革面临的挑战　　（一）权责发生制本身存在缺陷　　任何事物都不是十全十美的，权责发生制也不例外。第一，权责发生制下，对资产和负债（不限于现金）的确认和计量需要运用更多的主观判断，因此有更大的操纵空间。如权责发生制会计要求判断哪些资产和负债应计入账内或排除在账外，在具体应用确认标准时有相当大的主观性，从而影响会计信息的可靠性；再如对实物资产计提折旧和对无形资产进行摊销时，有多种方法可供选择，对同一业务的处理可能有不同的结果，从而削弱会计信息的可比性。第二，

4、在现金未收到之前确认收入可能会给政府带来财务困难。权责发生制下，收入一般满足三个条件即可确认，而不管当期现金能否收到。这意味着权责发生制下形成的政府财政收入可能以债权等其他形式存在，这就必然会存在虚拟收支问题，即政府财政支出可能没有现实的资金保障，最终造成财政收支配比混乱。　　（二）公共管理环境不够成熟　　公共管理是分阶段的。第一阶段是传统的公共行政阶段，又称“积极公共行政”模式。在此模式下，政府预算是投入预算，预算管理的重点是确保财政资源使用的合规性，政府会计的重点是追踪预算资金使用的合规性，收付实现

5、制能满足合规性要求。20世纪70年代中期以后，旧模式开始向“新公共管理”模式转换。与此相适应，政府预算从投入预算转向产出预算，预算管理的重点由合规性转向强调绩效导向，权责发生制更能满足绩效性的需要。这两个阶段密切相关，绩效导向是建立在合规性的基础上的，背后的潜台词是：权责发生制的政府会计比较适合于追求绩效的政府财政管理模式和处于追求绩效(已经解决了合规性问题)的政府。目前引进权责发生制并取得成功的，大多数是实行市场经济比较成熟的资本主义国家，公共管理已进入到第二阶段，实行权责发生制的环境已经具备；而我国

6、，尽管政府已开始推行问责制和公共财政体制，政府功能逐步向服务型、管理型和绩效型转变，但近年来的“审计风暴”时时提醒我们还没有完全解决合规性的问题，这意味我国政府会计权责发生制改革要同时满足合规性和绩效导向的双重目标，没有成熟的经验可借鉴，提高了实施难度。　　（三）法律法规体系不完善　　纵观西方各国改革，出台有关法律法规是各国进行权责发生制改革的必要手段和前提，最为典型的是新西兰，其改革模式被称为“立法推动模式”。为实现从收付实现制到权责发生制的转变，它先后颁布了《国有企业法案》、《国有部门法》、《公共财

7、政法》、《财务报告法案》和《财政责任法案》五部法律，这些法律法规确定了权责发生制的法律地位。法国的预算与会计改革是也从修改基本预算法律开始的，2001年7月颁布了《财政法组织法》，对政府预算按功能重新进行了分类，建立了新的预算结构；让各部门公共政策项目负责人拥有更大的自由度和承担更多的责任；采用权责发生制，确立政府新预算会计制度等，其极高的法律地位保证了法规实施的政策性和权威性，有力地保证了改革的顺利推进。　　而我国处于发展转型时期，法律法规体系不完善是制约权责发生制改革的重要因素。根据《立法法》规定，

8、我国政府会计的法律法规体系通常由四部分构成：第一部分法律。和政府会计相关的有1994年颁布的《预算法》和1999年修改的《会计法》。《预算法》距今已有17年之久，17年来，我国进行了政府收支分类、部门预算、国库集中收付、政府采购制度等多项改革，这些改革成果在《预算法》中都难以找到法律依据，严重滞后于我国的财政管理改革；《会计法》主要是对企业会计进行规范，基本没有涉及到政府会计。第二部分行政法规。和政府会计相关的主要有1995年的《预算法实施